Судебная практика

По заявлению и.о. прокурора Пермской области о признании недействующим Постановления губернатора Пермской области “Об утверждении положений о порядке управления государственной собственностью Пермской области“ от 19 декабря 1996 года N 448. Решение от 04 марта 2005 года № 3-3-2005. Пермский край.

Пермский областной суд, в составе

       председательствующего Вотяковой Л.В.        при участии прокурора Синевой А.М.        при секретаре         Жужговой Л.Л. 


рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Перми 4 марта 2005 года дело по заявлению и.о. прокурора Пермской области о признании недействующим Постановления губернатора Пермской области “Об утверждении Положений о порядке управления государственной собственностью Пермской области“ от 19 декабря 1996 года N 448,

установил:

Исполняющий обязанности прокурора Пермской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим Постановления губернатора Пермской области “Об утверждении Положений о порядке управления государственной собственностью Пермской области“ N 448 от 19.12.1996, пунктом 1 которого утверждены Положения о порядке управления государственной областной собственностью, в том числе Положение о реестре имущества, являющегося государственной собственностью Пермской области; Положение о порядке закрепления объектов в государственной собственности Пермской области, передачи объектов из государственной собственности Пермской области в федеральную, муниципальную и иные формы собственности и порядке оформления прав собственности; Положение о порядке принятия решений о мене имущества, являющегося государственной собственностью Пермской области; Положение о порядке согласования залоговых сделок; Положение о порядке сдачи в аренду имущества, являющегося государственной собственностью Пермской области; Положение о порядке передачи имущества, являющегося государственной собственностью Пермской области, в безвозмездное пользование; Положение о порядке передачи в доверительное управление имущества, являющегося государственной собственностью Пермской области; Положение о порядке передачи пакетов акций, закрепленных в государственной собственности Пермской области, в доверительное управление; Положение о порядке выдачи разрешений на внесение вкладов унитарными предприятиями Пермской области в уставные (складочные) капиталы хозяйственных обществ, товариществ; Положение о порядке страхования имущества, являющегося государственной собственностью Пермской области; Положение о порядке осуществления контроля за эффективным использованием имущества, являющегося государственной собственностью Пермской области; Положение о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей областных государственных унитарных предприятий и заключения с ними трудовых контрактов; Примерный трудовой контракт с руководителем областного государственного унитарного предприятия; Примерный Устав областного государственного унитарного предприятия; Положение об имуществе казны Пермской области.

Названными положениями регулируются отношения в сфере управления и распоряжения государственной областной собственностью.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в силу п. “н“ ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст. 76 Конституции РФ).

Согласно ст. 3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с принятым федеральным законом.

Подп. “ж“ п. 2 ст. 5 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.99 предусмотрено, что только законом субъекта РФ устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ.

Аналогичная норма содержится в ст. 29 Устава Пермской области.

В связи с этим прокурор считает, что губернатор области как исполнительный орган государственной власти области не вправе принимать нормативные правовые акты, устанавливающие порядок управления и распоряжения государственной собственностью области, поскольку это относится к компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта. Кроме этого, положения о порядке согласования залоговых сделок, сдачи в аренду имущества, передачи в доверительное управление имущества, передачи собственности в безвозмездное пользование, передачи пакета акций в доверительное управление, принятие решений о мене имущества, страховании имущества регламентируют гражданские правоотношения, регулируемые согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданским законодательством, которое находится в ведении Российской Федерации в силу п. “о“ ст. 71 Конституции РФ, п. 1 ст. 3 ГК РФ.

Участвующий по делу прокурор Синева А.М. поддержала заявление и.о. прокурора области в полном объеме, просила его удовлетворить.

Представитель администрации области, департамента имущественных отношений Пермской области Баев А.Н. требования, заявленные и.о. прокурора области, не признал, просил отказать в их удовлетворении. Его доводы сводятся к тому, что в перечне положений, утвержденных Постановлением губернатора Пермской области от 19 декабря 1996 г. N 448, имеются не только положения, регулирующие вопросы государственной собственности области, но и другие, не регулирующие эти вопросы, которые нельзя отнести к нормативным правовым актам, утвержденные в пределах полномочий, предоставленных губернатору. Так, приложение N 1 к постановлению не регулирует порядок реализации полномочий собственника имущества, предусмотренных ст. 209 ГК РФ, а лишь содержит положения о ведении реестра областного имущества, т.е. по существу является ненормативным актом.

Приложение N 2 к постановлению регулирует вопросы, регламентирующие деятельность органов государственной власти Пермской области по закреплению объектов федеральной собственности, передаваемых в государственную собственность Пермской области, и передаче объектов государственной собственности Пермской области в муниципальную собственность. В силу п. 1 Порядка составления и утверждения перечней объектов, передаваемых в государственную собственность республик в составе Российской Федерации..., утвержденного распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.92 N 114-рп, функция по подготовке и разработке соответствующих перечней возложена на орган исполнительной власти субъекта РФ - комитет по управлению имуществом. Деятельность этого исполнительного органа государственной власти регламентирует приложение N 2 к постановлению, оно соответствует федеральному законодательству, не содержит порядка управления и распоряжения собственностью Пермской области, является ненормативным актом.

Приложения N 3 “Положение о порядке принятия решений о мене имущества, являющегося государственной собственностью Пермской области“, N 4 “Положение о порядке согласования залоговых сделок“, N 10 “Положение о порядке выдачи разрешения на внесение вкладов унитарными предприятиями Пермской области и уставные (складочные) капиталы хозяйственных обществ, товариществ“, N 15 “Примерный Устав областного унитарного предприятия“ к постановлению разработаны в соответствии со ст. 295, 298 ГК РФ, ст. 18, 20 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях“, в силу которых последние вправе распоряжаться только при наличии согласия собственника имущества. Указанные приложения не содержат регламентацию порядка осуществления указанных сделок (он урегулирован нормами гражданского законодательства), а регулируют вопросы принятия собственником решения о согласовании сделок с имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за областными предприятиями и учреждениями. Таким образом, приложения N 3, 4, 10, 15 устанавливают административно-властную процедуру согласования сделок представителем собственника (комитетом по управлению государственным имуществом), предшествующую совершению соответствующих сделок. Приложения регламентируют деятельность только комитета по управлению имуществом области (ныне - департамент имущественных отношений Пермской области) и предприятия, учреждения, обратившегося в департамент за согласованием соответствующей сделки, следовательно, они являются индивидуально-властными правоприменительными актами, не содержат норм права.

Приложения N 13, 14 также являются комплексными актами, реализующими полномочия собственника имущества унитарного предприятия, в части определения порядка заключения трудового договора с руководителем областного государственного унитарного предприятия. Эти приложения соответствуют ст. 59, 67, 77, 79, 80, 81, 178 и главе 43 Трудового кодекса Российской Федерации, закону о предприятиях, Постановлению Правительства Российской Федерации N 210 от 21.09.94 “Об условиях оплаты труда руководителей государственных предприятий при заключении с ними трудовых контрактов“. Приложения являются локальными актами, содержащими нормы трудового права, соответствуют действующему законодательству, приняты в рамках полномочий, предоставленных губернатору области, и не относятся к порядку управления государственной собственностью области.



Приложение N 11 постановления разработано в соответствии со ст. 27 закона о собственности и реализует нормы взаимодействия комитета по управлению имуществом со страхователями областного государственного имущества, оно не содержит общеобязательных нормативно-правовых предписаний, является ненормативным правовым актом.

Приложение N 12 постановления по осуществлению контроля за эффективным использованием государственной собственности области урегулировано ст. 28 закона о собственности, также является ненормативным правовым актом, регламентирующим действия органов государственной власти по подготовке и проведению проверок эффективного использования областного имущества. Вопросы эффективности использования федерального имущес Российской Федерации урегулированы Постановлением Правительства РФ N 228 от 10.04.2002 “О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий“.

Суд, заслушав представителя администрации Пермской области Баева А.Н., заключение прокурора Синевой А.М., просившей заявление и.о. прокурора области удовлетворить, приходит к следующему.

Постановление губернатора Пермской области N 448 от 19 декабря 1996 года “Об утверждении Положений о порядке управления государственной собственностью Пермской области“ было принято тогда, когда отсутствовал федеральный закон, в то время губернатор области правомочен был осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения.

Однако 6 октября 1999 года был принят Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ N 184-ФЗ. В статье 5 Федерального закона перечислены основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, в частности, подп. “ж“ п. 2 ст. 5 предусмотрено, что законом субъекта устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм.

С момента принятия федерального закона Постановление губернатора N 448 стало ему противоречить.

Именно с принятием Федерального закона Законодательное Собрание Пермской области Законом от 31.07.2000 N 1055-155 приняло редакцию ст. 29 Устава области, где подп. “ж“ п. 1 этой статьи предусмотрено, что законом области устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Пермской области.

Кроме этого, утвержденные губернатором положения о порядке согласования залоговых сделок, сдачи в аренду имущества, передачи в доверительное управление имущества, передачи собственности в безвозмездное пользование, принятие решений о мене имущества и т.д регулируют гражданские правоотношения.

Согласно п. “о“ ст. 71 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

При таком положении суд приходит к выводу о том, что Постановление губернатора N 448 от 19 декабря 1996 года противоречит федеральному законодательству, поэтому заявление прокурора обоснованно, подлежит удовлетворению.

С позицией представителя администрации области в той части, что оспариваемое прокурором постановление содержит приложения к положениям как нормативного, так и ненормативного характера, а порядок оспаривания последних иной, суд согласиться не может, поскольку с принятием федерального закона о разграничении полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации необходимо разграничить порядок управления областной собственностью путем принятия закона области от принятия тех нормативных актов, которые в соответствии с федеральным законом, Уставом Пермской области находятся в компетенции губернатора области.

С учетом изложенного, руководствуясь ст. 195 ГПК РФ, суд

решил:

Признать недействующим Постановление губернатора Пермской области “Об утверждении Положений о порядке управления государственной собственностью Пермской области“ N 448 от 19.12.1996 со дня вступления решения суда в законную силу с последующей его публикацией в Бюллетене нормативных актов Законодательного Собрания и администрации Пермской области.

Решение в течение 10 дней может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский областной суд, начиная с 9 марта 2005 года.



Председательствующий

Л.В.ВОТЯКОВА

Верно: судья облсуда

Л.В.ВОТЯКОВА