Судебная практика

О признании недействующим в части решения Пермской городской Думы “Об утверждении порядка взимания земельного налога на территории г. Перми“. Решение от 04 марта 2005 года. Пермская область.

Резолютивная часть решения объявлена 1 марта 2005 года

Полный текст решения изготовлен 4 марта 2005 года

(извлечение)

Арбитражный суд Пермской области рассмотрел в заседании суда дело по иску открытого акционерного общества “Пермский целлюлозно-бумажный комбинат“ к Пермской городской Думе с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора:

администрация города Перми,

департамент имущественных отношений администрации г. Перми,

департамент финансов администрации г. Перми,

департамент планирования и развития территории города Перми, о признании недействующим нормативного правового акта в части.

Сущность спора:

ОАО “Пермский ЦБК“ обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного акта в части.

Общество в соответствии со ст. 49 АПК РФ до начала рассмотрения дела по существу уточнило заявленные требования и просит суд признать недействующим решение Пермской городской Думы от 28.04.1998 N 81 “Об утверждении порядка взимания земельного налога на территории г. Перми“ в редакции решений ПГД от 08.07.1998 N 136, от 19.01.1999 N 3, от 19.09.2000 N 109, от 27.11.2001 N 162, от 18.02.2003 N 8, от 23.12.2003 N 166 в части установления дифференцированной ставки земельного налога за земли г. Перми согласно приложению N 2 (п.п. 3.2) в отношении земельного участка, занимаемого Пермским ЦБК, для территориально-экономической зоны N 79 “Малые реки“, согласно границам, установленным приложением N 3 к решению Пермской городской Думы от 28.04.98 N 81 (т. 2 л.д. 32).

Заявленные требования мотивированы несоответствием названного нормативного акта в оспариваемой части нормам Налогового кодекса РФ, Закона РФ “О плате за землю“, Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках“, ФЗ от 28.08.1995 N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ и ФЗ от 25.09.1997 N 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации“.

Пермская городская Дума заявленные требования отклонила, ссылаясь на право органа местного самоуправления, в соответствии со ст. 6 и 15 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“, ст. 8 ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации“, ст. 8 Закона РФ “О плате за землю“ и ст. 21 Закона РФ “Об основах налоговой системы в РФ“, вводить на территории г. Перми земельный налог, утверждать правила дифференциации его средних ставок по местоположению земель и з градостроительной ценности.

Департамент имущественных отношений администрации г. Перми и департамент финансов администрации г. Перми возражения Пермской городской Думы поддержали. Полагают, что истцом не представлены доказательства в подтверждение того, что оспариваемым нормативным актом нарушаются его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Считают, что решение принято в пределах прав и компетенции органа местного самоуправления, установленных названными выше законами. Несоответствия оспариваемого акта федеральному законодательству в части проведения зонирования не усматривают, так как при отсутствии на дату принятия решения комплексной экономической оценки территории г. Перми определение зон проведено в соответствии с методикой, разработанной Естественно-научным институтом Пермского госуниверситета им. А.М.Горького на основании Закона РФ “О плате за землю“, Постановления Правительства РФ от 25.02.1992 N 112 “Об утверждении порядка определения ставок земельного налога и нормативной цены земли и порядка централизации средств от платы за землю на специальный бюджетный счет Российской Федерации их использования“.

Ответчик и третьи лица указали, что ранее Арбитражным судом Пермской области по делу N А50-803/2004-А7 и N А50-1928/04-А13 были приняты решения об отказе в удовлетворении требований о признании решения N 81 недействующим в части иных территориально-экономических зон, оставленные Федеральным арбитражным судом Уральского округа без изменений.

Представители администрации г. Перми, департамента планирования и развития территории г. Перми, надлежащим образом извещенные арбитражным судом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились.



Указанное обстоятельство, с учетом того, что явка названных лиц в судебное заседание не признана судом обязательной, не является препятствием для рассмотрения дела по существу по правилам ч. 2 ст. 194 АПК РФ.

Изучив материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, арбитражный суд

установил:

ОАО “Пермский целлюлозно-бумажный комбинат“ оспаривает в части нормативный акт - решение Пермской городской Думы от 28.04.1998 N 81 “Об утверждении порядка взимания земельного налога на территории г. Перми“.

Согласно пункту 1 статьи 27, статье 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в случаях, предусмотренных федеральным законом, дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 “О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации“ указано: если суд установит, что оспариваемый акт государственного органа, местного самоуправления не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации он может признать такой акт недействительным.

При этом под актом понимаются действия (бездействие) должностного лица государственного органа, а также документы, содержащие обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия. Форма акта соответствующего государственного органа определяется законом или иным нормативным правовым актом.

В соответствии с пунктом 6 данного Постановления основанием для принятия решения суда о признании нормативного акта государственного органа недействительным является одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием. Аналогичное положение установлено частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Несоответствие акта закону охватывает неправильное толкование или применение закона при принятии акта, издание акта соответствующим органом с превышением своих полномочий или нарушением процедуры его принятия и другие нарушения. В приведенном пункте Постановления Пленумов подчеркнута необходимость наличия одновременно двух условий.

Согласно пункту 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 09.12.02 N 11 “О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации“ дела об оспаривании нормативных правовых актов подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

В статье 52 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ указано, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

По существу данный Закон установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов (п. 9 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 13.08.2004 N 80 “О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов“).

Основываясь на изложенном выше, заявление общества о признании недействующим нормативного акта органа местного самоуправления подведомственно арбитражному суду и подлежит рассмотрению по существу заявленных требований, учитывая субъектный состав спорного правоотношения и экономический характер спора.

В силу части 4 статьи 194 Кодекса при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Как следует из материалов дела, 28 апреля 1998 г. Пермской городской Думой принято решение “Об утверждении порядка взимания земельного налога на территории г. Перми“. В настоящее время оно действует с учетом изменений и дополнений, принятых решениями Пермской городской Думы N 136 от 08.07.1998, N 3 от 19.01.1999, N 109 от 19.09.2000, N 162 от 27.11.2001 (в редакции от 19.03.2002), N 8 от 18.02.2003, N 166 от 23.12.2003.



Указанным решением утверждены Порядок взимания земельного налога на территории г. Перми (п. 3), дифференцированные ставки земельного налога за земли г. Перми согласно приложению N 2 (п.п. 3.2), описание границ территориально-экономических зон г. Перми согласно приложению N 3 (п.п. 3.3).

Согласно приложению N 2 ставки земельного налога дифференцированы по 95 территориально-экономическим зонам, а в приложении N 3 содержится описание границ территориально-экономических зон, в том числе зоны N 79 “Малые реки“.

Истец полагает, что ставка по территориальной зоне N 79 “Малые реки“ установлена органами местного самоуправления произвольно и с нарушениями норм действующего законодательства, является завышенной, что нарушает его права и законные интересы в экономической и предпринимательской деятельности.

Преамбула оспариваемого решения Думы в качестве правового основания издания акта содержит отсылку к Закону РФ “О плате за землю“.

Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71, 72, 73, 76 и 132 Конституции РФ).

Согласно статье 21 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2118-1 “Об основах налоговой системы в Российской Федерации“ земельный налог относится к местным налогам. На основании пункта 2 названной статьи конкретные ставки этого налога определяются законодательными актами республик в составе Российской Федерации или решениями органов государственной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, районов, городов и иных административно-территориальных образований.

В силу статьи 40 Устава города Перми представительным органом городского самоуправления является Пермская городская Дума. Статьей 41 данного Устава к компетенции Пермской городской Думы отнесены вопросы установления местных налогов, сборов и их ставок.

Статьей 8 Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 года N 1738-1 “О плате за землю“ были установлены средние ставки земельного налога. Указанные средние ставки дифференцируются по местоположению и з градостроительной ценности территории органами местного самоуправления городов. Границы зон определяются в соответствии с экономической оценкой территории и генеральными планами городов. Налогоплательщики уплачивают земельный налог по дифференцированным ставкам.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным судом РФ в Постановлении N 5-П от 21.03.1997, понятие “установление налогов и сборов“ применительно к налогу, устанавливаемому субъектом РФ, означает право субъекта РФ самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог (поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог), а также конкретизацию им общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способов исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные и т.д.). При этом федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией РФ, самостоятельно определяя не только перечень, но и все элементы налоговых обязательств.

Данная правовая позиция имеет общее значение и касается всех налогов, в том числе местных.

Следовательно, в отношении земельного налога, который статьей 21 Закона РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации“ отнесен к местным налогам, представительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопрос, вводить или не вводить этот налог, а также утверждать правила дифференцирования его средних ставок по местоположению, по зонам градостроительной и т.п. ценности на соответствующей территории, определять порядок и сроки его уплаты, правила предоставления льгот и т.д.

Частью 4 статьи 12 Налогового кодекса РФ определено, что представительные органы местного самоуправления при установлении местного налога в нормативных правовых актах определяют, в том числе, налоговые ставки в пределах, установленных Кодексом. Закон РФ “О плате за землю“ не содержит ограничений по определению размера ставок налога земельного налога и не ставит в зависимость размер дифференцированной ставки от средней ставки, рассчитанной с учетом установленных федеральным законодательством коэффициентов, поскольку содержит положение, что налог на городские (поселковые) земли устанавливается на основе средних ставок.

С учетом изложенного, установление Пермской городской Думой в решении N 81 дифференцированной ставки земельного налога, в том числе по спорной зоне, в размере, превышающем среднюю ставку земельного налога, установленную Законом РФ “О плате за землю“, не противоречит Закону РФ “О плате за землю“ и Налоговому кодексу РФ.

Постановлением Правительства РФ N 112 от 25.02.1992 был утвержден Порядок определения ставок земельного налога с нормативной цены земли.

Пунктом 9 названного Порядка предусмотрена возможность дифференциации ставок земельного налога путем экспертной оценки специалистов с учетом проектно-планировочной, землеустроительной и другой необходимой документации в городах и поселках, где отсутствуют материалы комплексной оценки территории. Законом РФ “О плате за землю“ установлено, что границы территориально-экономических зон определяются в соответствии с экономической оценкой территории и генеральными планами городов.

Общество полагает, что при дифференцировании земельных ставок не были учтены экономические факторы - спрос на конкретные земельные участки, престижность данных участков, уровень доходности земельных участков.

Материалами дела подтверждено, что при вынесении оспариваемого решения были использованы данные отчета по научно-исследовательской работе 1992 г. Естественно-научного института Пермского госуниверситета им. А.М.Горького, которым и было осуществлено экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков, как указано в определении N 209-О от 11.05.2004 Конституционного суда РФ.

При проведении зонирования в соответствии с экспертной оценкой территории г. Перми Естественно-научным институтом Пермского государственного университета им. А.М.Горького в качестве критериев зонирования были использованы в том числе доступность к центру города, местам трудовой деятельности, объектам культурного обслуживания населения, уровень инженерного оборудования и благоустройства территории и застройки, уровень развития сферы культурно-бытового обслуживания населения, эстетическая, историческая ценность застройки и ландшафтная ценность территории, состояние окружающей среды, санитарных и микроклиматических условий, инженерно-геологические условия строительства и степень подверженности территории разрушительным природным воздействиям, рекреационная ценность территории.

Арбитражным судом не установлено несоответствия решения Пермской городской Думы в части проведения зонирования и установления границ зоны N 79 “Малые реки“, описание которой приведено в приложении N 3 к решению, законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 2 Закона “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках“ его действие распространяется на отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках в РФ, в которых участвуют российские и иностранные организации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, физические лица.

Статьей 7 данного Закона установлено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов. Следовательно, акты органов местного самоуправления должны ущемлять права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках. Такие доказательства истцом не представлены.

В соответствии с пунктом 2 статьи 19 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В данном случае требование официального опубликования для всеобщего сведения предусматривает два обязательных положения: непосредственное опубликование акта, то есть помещение его полного текста в официальное издание, и обнародование акта, реальное доведение его до всеобщего сведения.

Сочетание указанных фактов является достаточным условием для применения нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Данное положение подтверждается статьей 8 Федерального закона от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации“, согласно которой представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами, в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

Опубликование нормативного акта относится к определению момента вступления в силу последнего.

В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Конституции РФ и статьи 19 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ нормативный акт был опубликован официально для всеобщего сведения в средствах массовой информации (газета “Вечерняя Пермь“ N 55 от 25.05.1998).

Доказательств нарушения Пермской городской Думой порядка принятия и введения в действие решения от 28.04.1998 N 81 “Об утверждении порядка взимания земельного налога на территории г. Перми“ (с изменениями и дополнениями) материалы дела не содержат.

Довод заявителя относительно установления границ зоны N 79 “Малые реки“ судом отклоняется, так как это обстоятельство носит технический, устранимый характер, что не исключает при взаимной доброй воле сторон возможность согласования границ с учетом соответствующего обоснования.

Кроме того, согласно плану отвода земельного участка ОАО “Пермский ЦБК“ комбинат расположен северо-восточнее жилого района (т. 1 л.д. 49 и 72), что соответствует зоне N 78 “Бумкомбинат“.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что обществом не представлено доказательств нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов путем установления дифференцированной ставки по зоне N 79 “Малые реки“.

Поскольку в удовлетворении заявленных требований судом отказано, расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1000 рублей относятся на Заявителя.

Руководствуясь ст. 110, 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермской области

решил:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Признать соответствующим Налоговому кодексу РФ, Закону РФ “О плате за землю“, Закону РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках“, ФЗ от 28.08.1995 N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ и ФЗ от 25.09.1997 N 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации“ решение Пермской городской Думы от 28.04.1998 N 81 “Об утверждении порядка взимания земельного налога на территории г. Перми“ в редакции решений ПГД от 08.07.1998 N 136, от 19.01.1999 N 3, от 19.09.2000 N 109, от 27.11.2001 N 162, от 18.02.2003 N 8, от 23.12.2003 N 166 в части установления дифференцированной ставки земельного налога за земли г. Перми согласно приложению N 2 (п.п. 3.2) в отношении земельного участка, занимаемого Пермским ЦБК, для территориально-экономической зоны N 79 “Малые реки“, согласно границам, установленным приложением N 3 к решению Пермской городской Думы от 28.04.98 N 81.

Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления решения в законную силу.

Председательствующий

Судьи