Судебная практика

О признании недействующими отдельных положений Закона Пермского края от 01.11.2007 N 139-ПК “Об административных правонарушениях“. Решение от 26 августа 2008 года. Пермский край.

Именем Российской Федерации

Пермский краевой суд в лице председательствующего судьи Васильевой О.А., при секретаре Айрих Е.Н. рассмотрел 26 августа 2008 года в открытом судебном заседании в городе Перми с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Сысоевой С.М., поддержавшей заявленное требование, представителя Законодательного Собрания Пермского края Смолина А.А. и представителя губернатора Пермского края Ялушича В.В., возражавших против удовлетворения заявления, дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании Закона Пермского края “Об административных правонарушениях“ от 01.11.2007 N 139-ПК недействующим в части,

установил:

Закон опубликован в газете “Звезда“, N 183 от 6 ноября 2007 года.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании данного Закона недействующим в части отдельных его норм в связи с их противоречием федеральному законодательству, указав следующее.

Статьей 2.3 Закона предусмотрена административная ответственность, в том числе за непредставление сведений (информации), а равно представление сведений не в полном объеме или в искаженном виде в орган государственной власти Пермского края, орган местного самоуправления, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам. Однако административная ответственность за непредставление сведений в государственный орган (должностному лицу), представление которых предусмотрено законом, а равно за представление неполных или искаженных сведений установлена статьей 19.7 КоАП РФ.

По мнению прокурора, статья 2.3 краевого Закона подлежит признанию недействующей в части непредставления или несвоевременного представления, представления не в полном объеме или искаженном виде указанных в статье сведений в органы государственной власти Пермского края, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам.

Статьей 2.12 краевого Закона установлена административная ответственность за нарушение правил охраны, использования объектов наследия населения Пермского края. Однако требования по сохранению, использованию, охране объектов культурного наследия, в том числе местного значения, определены Федеральным законом “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“, поэтому административная ответственность за невыполнение вышеназванных требований, по мнению прокурора, должна быть установлена Российской Федерацией, а не ее субъектом. Прокурором заявлено требование о признании данной статьи недействующей в полном объеме.

Статьей 2.15 Закона края установлена административная ответственность в том числе за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа государственного финансового контроля, органа местного самоуправления, осуществляющего контрольные функции, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей. Между тем, административная ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а также за воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей предусмотрена статьей 19.4 КоАП РФ, в связи с чем прокурор просил признать статью 2.15 недействующей в части неповиновения законному распоряжению должностного лица органа государственного финансового контроля.

Статьями 2.16, 2.17, 2.18 и 2.19 краевого Закона предусмотрена административная ответственность за нарушение норм бюджетного законодательства, а именно:

невыполнение предписаний органов государственного (муниципального) финансового контроля и их должностных лиц, осуществляющих контрольные функции (статья 2.16);

нецелевое использование средств краевого или местного бюджета (статья 2.17);

нарушение срока возврата средств краевого или местного бюджета, полученных на возвратной основе (статья 2.18);

нарушение срока перечисления платы за пользование средствами краевого или местного бюджета (статья 2.19).

Однако в силу статей 7, 8, 282, 283, 284.1 Бюджетного кодекса РФ установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, в том числе в сфере финансового контроля, является исключительным полномочием федеральных органов государственной власти. Административная ответственность в этой сфере правоотношений уже регламентирована статьями 15.14, 15.15, 15.16, 19.5 и 19.7 КоАП РФ.

Заместителем краевого прокурора заявлено требование о признании статьи 2.16 краевого Закона недействующей в части невыполнения предписания (постановления или представления) органа государственной власти, органов финансового контроля и их должностных лиц, статей 2.17, 2.18 и 2.19 Закона - недействующими в полном объеме.



В статьях 3.1, 3.2 и 3.3 краевого Закона определены суды и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, в их числе мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Однако в соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ установление порядка производства по делам об административных правонарушениях относится к компетенции Российской Федерации. Мировые судьи и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченные в силу ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, вправе рассматривать административные дела, перечисленные в статьях 23.1 и 23.2 КоАП РФ. По мнению прокурора, Законом Пермского края не может устанавливаться полномочие мировых судей и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных краевым Законом, в связи с чем им заявлено требование о признании статей 3.1, 3.2 и 3.3 Закона недействующими полностью.

Статьей 3.5 Закона края определен порядок создания административных комиссий и их компетенция. В частности предусмотрено, что административными комиссиями, создаваемыми органами местного самоуправления в рамках передачи государственных полномочий Пермского края органам местного самоуправления, рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 2.30 настоящего Закона. Однако федеральным законодательством не предусмотрено право субъектов Российской Федерации передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности за нарушение требований нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ установлен запрет на передачу данного полномочия органам местного самоуправления.

Прокурор просил о признании недействующей статьи 3.5 Закона в части передачи органам местного самоуправления полномочий на создание административных комиссий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.16, 2.17, частью 2 статьи 2.18, частью 2 статьи 2.19, частями 2 и 3 статьи 2.30 оспариваемого Закона.

Частью 3 статьи 3.6 Закона определены должностные лица организаций общественного пассажирского транспорта, которые вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.10 и 2.11 данного Закона. К таким уполномоченным должностным лицам отнесены контролеры-ревизоры и билетные контролеры. Однако федеральным законодательством, регулирующим правоотношения в сфере оказания транспортных услуг гражданам, не предусмотрены полномочия государственных, муниципальных предприятий, акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и их должностных лиц по осуществлению государственного контроля, а также по составлению протоколов об административных правонарушениях. Исключение предусмотрено лишь в части 2 статьи 23.37 КоАП РФ.

Часть 6 статьи 3.6 краевого Закона, предусматривающая право должностных лиц органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается органами местного самоуправления, на составление протоколов об административных правонарушениях по ряду статей названного Закона, противоречит положениям части 6 статьи 29.3 КоАП РФ.

Прокурором заявлено требование о признании частей 3 и 6 статьи 3.6 оспариваемого Закона недействующими в полном объеме.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Сысоева С.М. заявленные требования поддержала.

Представители Законодательного Собрания и губернатора Пермского края - Смолин А.А. и Ялушич В.В. с заявлением не согласились в полном объеме, полагая, что Закон Пермского края в оспариваемой части не противоречит федеральному законодательству и принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации.

По мнению представителей заинтересованных лиц, статья 2.3 краевого Закона предусматривает административную ответственность за иные действия, нежели это предусмотрено диспозицией статьи 19.7 КоАП РФ. Государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения отнесена к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, поэтому оснований для признания недействующей статьи 2.12 краевого Закона не имеется. Кроме того, статьей 2.12 установлена административная ответственность не только за нарушения в сфере охраны культурного наследия, но также и в сфере природного наследия Пермского края. Отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований и относительно статей 2.17, 2.18, 2.19 краевого Закона, поскольку субъекты Российской Федерации не лишены полномочий на установление административной ответственности в определенных сферах финансового регулирования, что соответствует и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 08.04.2004 N 137-О. По аналогичным основаниям подлежит отказу в удовлетворении требования прокурора и в части признания недействующими статей 2.15, 2.16 краевого Закона. Отсутствует противоречие статей 3.1, 3.2 и 3.3 краевого Закона положениям статей 23.1 и 23.2 КоАП РФ, поскольку нормами КоАП РФ установлена подсудность и подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях в отношении составов, предусмотренных данным Кодексом. Указанными же нормами краевого Закона определена подсудность и подведомственность дел в отношении составов, предусмотренных Законом края. Субъект Российской Федерации вправе своим законом устанавливать порядок создания административных комиссий. На территории Пермского края полномочия по созданию административных комиссий и организации их деятельности были переданы органам местного самоуправления. Также представители заинтересованных лиц полагали, что основания для признания недействующими частей 3 и 6 статьи 3.6 краевого Закона отсутствуют, так как субъект Российской Федерации вправе определять перечень лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, а также устанавливать правомочие должностных лиц органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Заслушав объяснения участвующего в деле прокурора, представителей заинтересованных лиц, исследовав письменные доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования о признании недействующим в части Закона Пермского края “Об административных правонарушениях“ подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту “к“ части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Иные вопросы в области законодательства об административных правонарушениях в части установления административной ответственности относятся к ведению субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления отнесено подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).



Законом Пермского края “Об административных правонарушениях“ от 01.11.2007 N 139-ПК установлена административная ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами Пермского края, а также по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления, определены органы и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях (преамбула Закона).

В соответствии со ст. 2.3 Закона края установлена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в орган государственной власти Пермского края, орган местного самоуправления, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам сведений (информации), представление которых предусмотрено Законом края и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в орган государственной власти Пермского края, орган местного самоуправления, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам таких сведений (информации) не в полном объеме или искаженном виде.

Анализ юридического состава, предусмотренного данной статьей, свидетельствует о том, что региональным законодателем предусмотрена ответственность в том числе за действия, образующие состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Так, статьей 19.7 КоАП РФ установлена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде.

Указание в диспозиции данной статьи КоАП РФ на сведения, представление которых предусмотрено законом, предполагает сведения, обязанность по представлению которых предусмотрена не только федеральным законом, но и законом субъектов Российской Федерации.

Таким образом, положения статьи 2.3 краевого Закона в части, предусмотревшей административную ответственность за непредставление или несвоевременное представление в орган государственной власти Пермского края, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам сведений (информации), представление которых предусмотрено Законом края и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в орган государственной власти Пермского края, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам таких сведений (информации) не в полном объеме или искаженном виде, противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими.

Статьей 2.12 краевого Закона установлена административная ответственность за нарушение порядка выявления, учета, реставрации, восстановления, охраны, использования и т.д. объектов наследия населения Пермского края (краевого, местного значения), а равно несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны.

По мнению прокурора, административная ответственность за невыполнение требований по сохранению, использованию и охране таких объектов может устанавливаться только федеральным законодателем, поскольку вопросы сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия вне зависимости от категории историко-культурного значения таких объектов урегулированы нормами Федерального закона “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ от 25.06.2002 N 73-ФЗ.

Суд полагает доводы прокурора в данной части ошибочными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 ФЗ от 25.06.2002 N 73-ФЗ правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Таким образом, вопросы государственной охраны объектов культурного наследия отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Статьей 4 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ предусмотрены три категории историко-культурного значения объектов культурного наследия - федерального, регионального и местного (муниципального) значения.

Под государственной охраной объектов культурного наследия в целях настоящего Федерального закона понимается система правовых и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда (статья 6 Федерального закона).

В силу пунктов 2 и 4 части 2 статьи 33 данного Федерального закона государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в том числе государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта культурного наследия, являющихся предметом охраны данного объекта культурного наследия.

На основании пунктов 3 и 4 статьи 9.2 Федерального закона N 73-ФЗ сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения также не является полномочием Российской Федерации, перечисленным в статье 9.1 указанного Федерального закона.

Между тем, устанавливая в Законе Пермского края “Об административных правонарушениях“ ответственность за нарушение порядка выявления, учета, реставрации, восстановления, охраны, использования и т.д. объектов наследия Пермского края (краевого, местного значения), субъект Российской Федерации вышел за пределы полномочий, предоставленных ему Федеральным законом.

Так, в статье 2.12 Закона Пермского края установлена административная ответственность за действия, не перечисленные в пункте 4 части 2 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ.

Нарушение порядка выявления, учета, реставрации, восстановления, охраны, использования объектов культурного наследия не упомянуто в пункте 4 части 2 статьи 33 данного Федерального закона в качестве оснований установления ответственности. Перечисленные в статье 2.12 краевого Закона действия, образующие состав указанного правонарушения, могли быть основанием установления субъектом Российской Федерации ответственности лишь в том случае, если бы эти действия влекли повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта. Однако содержание диспозиции статьи 2.12 краевого Закона не позволяет сделать вывод о том, что для наступления ответственности по этой норме Закона требуется наличие указанных последствий.

Толкование положений статьи 2.12 краевого Закона не свидетельствует о том, что данный юридический состав предусматривает установление административной ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объектов культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта культурного наследия, являющихся предметом охраны данного объекта культурного наследия.

Следует согласиться с доводом представителей заинтересованных лиц, что под объектами наследия населения Пермского края понимаются не только объекты культурного наследия, но также и объекты природного наследия края.

Так, статьей 5 Закона Пермской области от 11 ноября 2005 года N 2623-581 “О природном наследии Пермского края“ определены объекты природного наследия Пермского края, подразделяемые на объекты регионального и местного значения, к которым относятся в том числе особо охраняемые природные территории, виды животного и растительного мира, иные объекты, имеющие природоохранную и историко-природную ценность.

Между тем, административная ответственность за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях вне зависимости от их значения уже установлена статьей 8.39 КоАП РФ, в связи с чем региональный законодатель не вправе был устанавливать административную ответственность за нарушение в сфере охраны объектов природного наследия края.

Кроме того, использование в оспариваемой норме краевого Закона слов “и т.д.“ не позволяет с определенной ясностью определить, какие именно действия отнесены региональным законодателем к нарушениям, влекущим ответственность по статье 2.12 краевого Закона. Допущенная неопределенность также свидетельствует о противоречии данной нормы федеральному законодательству. При таком положении требование прокурора о признании данной нормы недействующей подлежит удовлетворению.

Статьей 2.15 Закона края установлена административная ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа государственного финансового контроля, органа местного самоуправления, осуществляющего контрольные функции, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей.

Указанная статья в части, установившей административную ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа государственного финансового контроля, а равно за воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей, противоречит федеральному законодательству, так как издана по вопросам, имеющим федеральное значение, и административная ответственность за данное правонарушение уже установлена статьей 19.4 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом “ж“ статьи 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.

В силу ч. 1 ст. 152, ст. 157 Бюджетного кодекса РФ органы государственного финансового контроля являются участниками бюджетного процесса.

Статьей 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отнесено к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа государственного финансового контроля, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.4 КоАП РФ.

Статьей 2.16 краевого Закона предусмотрена административная ответственность за невыполнение предписания (постановления, представления) органа государственной власти, органов местного самоуправления, органа государственного (муниципального) финансового контроля и их должностных лиц, осуществляющих контрольные функции.

Так, состав правонарушения, предусмотренный частью 1 данной статьи, образует невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа государственной власти, органов финансового контроля и их должностных лиц, осуществляющих контрольные функции, об устранении нарушения законодательства.

Частью 2 той же статьи предусмотрена административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа местного самоуправления, органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, осуществляющих контрольные функции, об устранении нарушения законодательства.

Прокурором заявлено требование о признании данной статьи недействующей в части, предусмотревшей ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа государственной власти, органов финансового контроля и их должностных лиц, то есть требование о признании недействующей части 1 статьи 2.16 краевого Закона. Однако, как в указанной части, так и в части 2, установившей ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, статья 2.16 краевого Закона противоречит федеральному законодательству.

Так, статьей 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).

Действия по невыполнению в срок законного предписания (постановления, представления) органа государственной власти, органов финансового контроля и их должностных лиц, осуществляющих контрольные функции, об устранении нарушения законодательства образуют состав правонарушений, предусмотренных статьей 19.5 КоАП РФ. Таким образом, часть 1 статьи 2.16 краевого Закона подлежит признанию недействующей как изданная по вопросам, имеющим федеральное значение.

Установив в части 2 статьи 2.16 краевого Закона ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, региональный законодатель не учел, что на основании статей 152, 157 Бюджетного кодекса РФ органы муниципального финансового контроля так же являются участниками бюджетного процесса, как и органы государственного финансового контроля, поэтому установление оснований и видов ответственности за невыполнение предписаний органов муниципального финансового контроля и их должностных лиц отнесено к полномочиям Российской Федерации, а не ее субъектов. При таком положении часть 2 статьи 2.16 краевого Закона подлежит признанию недействующей в части, установившей ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц.

Статьями 2.17, 2.18 и 2.19 краевого Закона установлена административная ответственность за нецелевое использование средств краевого или местного бюджета (статья 2.17), нарушение срока возврата средств краевого или местного бюджета, полученных на возвратной основе (статья 2.18), нарушение сроков перечисления платы за пользование средствами краевого или местного бюджета (статья 2.19 оспариваемого Закона), то есть ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Между тем, требования, предъявляемые к использованию бюджетных средств, государственных внебюджетных фондов, срокам возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, срокам перечисления платы за пользование бюджетными средствами независимо от уровня бюджетной системы Российской Федерации, регламентированы федеральным законом - Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Статьей 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отнесено к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, относится установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

Таким образом, установление административной ответственности за нарушение правил в области бюджетного законодательства не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, в связи с чем органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, законодательное регулирование которых осуществляется Российской Федерацией. Каких-либо норм, предоставляющих субъекту Российской Федерации право устанавливать административную ответственность в этой сфере, федеральным законодательством не предусмотрено.

Административная ответственность за нарушение правил в области бюджетного законодательства регламентирована статьями 15.14 (нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов), 15.15 (нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе), 15.16 (нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами) КоАП РФ, сфера действия которых имеет широкую направленность и распространяется на всей территории Российской Федерации.

Суд при рассмотрении дела принимает во внимание и разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, указавшего в подпункте “г“ пункта 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части“ касательно применения статьи 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Следовательно, статьи 2.17, 2.18 и 2.19 Закона Пермского края “Об административной ответственности“, устанавливающие административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими в полном объеме.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации N 137-О от 8 апреля 2004 года субъект Российской Федерации может установить, какой из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14-15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации, что, однако, не означает, что субъект Федерации вправе устанавливать ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

Статьей 3.1 Закона Пермского края “Об административной ответственности“ предусмотрено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, рассматриваются в пределах полномочий:

мировыми судьями;

комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

административными комиссиями, созданными в соответствии с настоящим Законом;

коллегией Контрольно-счетной палаты Пермского края.

Данная статья Закона противоречит ст. 1.3 КоАП РФ, в соответствии с которой установление порядка производства по делам об административных правонарушениях относится исключительно к компетенции Российской Федерации.

Перечень субъектов региональной административной юрисдикции установлен в части 2 статьи 22.1 КоАП РФ, согласно которой дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

мировыми судьями;

комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3.2 краевого Закона мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.1-2.4, 2.12, 2.15, 2.20-2.24, частями 1 и 3 статьи 2.30 настоящего Закона.

Мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.28, 2.29.1 настоящего Закона, в случае отсутствия в городском округе (районе городского округа) или муниципальном районе административной комиссии.

На основании статьи 3.3 краевого Закона районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, совершенных несовершеннолетними.

Определив в указанных статьях компетенцию мировых судей и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Пермского края “Об административных правонарушениях“, региональный законодатель превысил свои полномочия, установив нормативное регулирование по вопросам, имеющим федеральное значение.

Так, на основании 2 статьи 1.3 КоАП РФ подсудность дел об административных правонарушениях судам определяется настоящим Кодексом в соответствии с законодательством о судебной системе.

В силу части 3 той же статьи настоящего Кодекса именно КоАП РФ определяет подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Статьей 3.5 краевого Закона определен порядок создания административных комиссий и их компетенция.

Так, частью 1 указанной статьи предусмотрено, что административные комиссии создаются в муниципальных образованиях Пермского края в соответствии с настоящим Законом, Законом Пермского края “О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий“ и являются коллегиальными органами административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.13, 2.14, частью 2 статьи 2.16, частью 2 статьи 2.17, частью 2 статьи 2.18, частью 2 статьи 2.19, статьями 2.25, 2.26, 2.27, 2.28, 2.29, 2.29.1, частями 2 и 3 статьи 2.30 настоящего Закона.

Анализ содержания части 1 статьи 3.5 данного краевого Закона, а именно в данной части положения указанной статьи оспариваются прокурором с учетом указания на то, что административные комиссии создаются в соответствии с Законом Пермского края “О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий“, свидетельствует о передаче органам местного самоуправления государственного полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности.

Из системного анализа в целом статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ следует, что перечень полномочий по вопросам совместного ведения, финансируемых за счет средств субъекта Российской Федерации, которые субъект Российской Федерации может передавать органам местного самоуправления, является исчерпывающим, и в этот перечень вопрос создания административных комиссий не входит. Поэтому субъект по своему усмотрению не вправе расширять круг полномочий органов местного самоуправления, предоставив им право самостоятельно решать вопросы, связанные с созданием административных комиссий, являющихся субъектом региональной административной юрисдикции.

Положения ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, в которых перечислены вопросы местного значения, также не наделяют органы местного самоуправления полномочиями по образованию органов административной юрисдикции.

Исходя из изложенного Пленум Верховного Суда Российской Федерации в подп. “е“ п. 18 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части“ обратил внимание судов на необходимость при проверке компетенции органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, учитывать, что субъекты Российской Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности.

Вместе с тем, положения ст. 132 Конституции Российской Федерации и ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ не исключают возможность наделения органов местного самоуправления на основании закона субъекта Российской Федерации государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по организационному обеспечению деятельности административной комиссии и иного коллегиального органа, образованного законом субъекта Российской Федерации для рассмотрения определенных категорий дел об административных правонарушениях.

Однако поскольку в части 1 статьи 3.5 Закона Пермского края “Об административных правонарушениях“ указано на создание административных комиссий, в том числе в соответствии с Законом Пермского края “О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий“, положения данной оспариваемой нормы Закона не могут толковаться как предоставление органам местного самоуправления полномочий лишь по организационному обеспечению деятельности административных комиссий.

Делая соответствующий вывод, суд принимает во внимание и то обстоятельство, что на основании Закона Пермской области от 14.11.2005 N 2625-582 “О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по созданию и организации деятельности административных комиссий“ органам местного самоуправления передано полномочие не только по организации деятельности административных комиссий, но и по их созданию.

Таким образом, часть 1 статьи 3.5 оспариваемого Закона края подлежит признанию недействующей в части слов “Законом Пермского края “О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий“.

Также часть 1 статьи 3.5 краевого Закона подлежит признанию недействующей в части полномочий административных комиссий на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 2.16 настоящего Закона в части, установившей административную ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, а также в части 2 статьи 2.17 и в части 2 статьи 2.19 настоящего Закона, поскольку, как указано выше, Закон края, установивший административную ответственность за данные юридические составы, в указанной части подлежит признанию недействующим.

Заместителем краевого прокурора требований о признании недействующими частей 2 и 3 статьи 2.30 краевого Закона заявлено не было. Судом при рассмотрении дела также не было выявлено противоречие указанных юридических составов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем в удовлетворении требования прокурора о признании недействующей части 1 статьи 3.5 краевого Закона в части слов “частями 2 и 3 статьи 2.30 настоящего Закона“ должно быть отказано.

Частью 3 статьи 3.6 краевого Закона предусмотрено, что должностные лица организаций общественного пассажирского транспорта вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.10, 2.11 настоящего Закона.

К уполномоченным должностным лицам относятся:

контролеры-ревизоры;

билетные контролеры.

Требование прокурора о признании данной нормы краевого Закона недействующей следует признать обоснованным и подлежащим удовлетворению.

По смыслу части 6 статьи 28.3 КоАП РФ в ее взаимосвязи со статьей 22.1 настоящего Кодекса субъектом Российской Федерации на составление протокола об административном правонарушении может быть уполномочено только должностное лицо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо должностное лицо учреждения органов исполнительной власти субъекта.

Производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения являются выполнением государственных полномочий.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.

Должностные лица организаций общественного пассажирского транспорта полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), а также по составлению протоколов об административных правонарушениях не наделены. Такими функциями наделены федеральные органы исполнительной власти, в частности, в сфере транспорта - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

Частью 6 статьи 3.6 краевого Закона предусмотрено право должностных лиц органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с нормативными правовыми актами муниципального образования, на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.5-2.9, 2.11, 2.13, 2.14, 2.15, 2.16, частью 2 статьи 2.17, частью 2 статьи 2.18, частью 2 статьи 2.19, статьями 2.26, 2.27, 2.28, 2.29.1, частями 2 и 3 статьи 2.30 настоящего Закона.

Данная норма краевого Закона подлежит признанию недействующей как противоречащая федеральному законодательству.

В соответствии с ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Толкование данной нормы КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что перечень таких должностных лиц должен быть установлен именно законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно подпункту “н“ пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ законом субъекта Российской Федерации регулируются вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.

Таким образом, перечень должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, не может определяться органом местного самоуправления. Кроме того, указание в ч. 6 ст. 3.6 краевого Закона на установление органом местного самоуправления такого перечня должностных лиц не соответствует общеправовым требованиям непротиворечивости, ясности и определенности правового регулирования.

Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона (например, Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П).

На основании изложенного и руководствуясь ст. 194-199, чч. 1, 2 ст. 253 ГПК РФ, суд

решил:

Частично удовлетворить заявление заместителя прокурора Пермского края.

Признать недействующими со дня вступления решения в законную силу следующие положения Закона Пермского края “Об административных правонарушениях“ от 1 ноября 2007 года N 139-ПК:

статью 2.3 в части, установившей административную ответственность за непредставление или несвоевременное представление в орган государственной власти Пермского края, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам сведений (информации), представление которых предусмотрено законом края и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в орган государственной власти Пермского края, орган государственного финансового контроля и их должностным лицам таких сведений (информации) не в полном объеме или искаженном виде;

статью 2.12;

статью 2.15 в части, установившей административную ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа государственного финансового контроля, а равно за воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей;

часть 1 статьи 2.16 в полном объеме, а также часть 2 той же статьи в части, установившей административную ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц;

статьи 2.17, 2.18 и 2.19;

статьи 3.1, 3.2, 3.3;

часть 1 статьи 3.5 в части слов “Законом Пермского края “О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий“, а также в части полномочий административных комиссий на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 2.16 настоящего Закона в части, установившей административную ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, а также в части 2 статьи 2.17 и в части 2 статьи 2.19 настоящего Закона;

части 3 и 6 статьи 3.6.

Отказать заместителю прокурора Пермского края в удовлетворении требований о признании недействующей части 1 статьи 3.5 в части слов “частями 2 и 3 статьи 2.30 настоящего Закона“.

После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в газете “Звезда“.

Решение в течение 10 дней может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд.

Председательствующий п.п.

О.А.ВАСИЛЬЕВА

Судья краевого суда

О.А.ВАСИЛЬЕВА