Судебная практика

О признании недействующими преамбулы и статей 1-5 Закона Пермской области “Об иностранных инвестициях в Пермской области“. Решение от 30 декабря 2002 года. Пермская область.

(извлечение)

Арбитражный суд Пермской области рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Пермской области к Законодательному Собранию Пермской области; администрации Пермской области о признании недействующим нормативного акта.

Сущность спора:

Заместитель прокурора Пермской области обратился с заявлением о признании недействующими преамбулы и статей 1 - 5 Закона Пермской области “Об иностранных инвестициях в Пермской области“ с изменениями, внесенными Законом Пермской области N 859-131 от 6 апреля 2000 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Пермской области “Об иностранных инвестициях в Пермской области“.

В судебном заседании представитель прокуратуры Пермской области уточнила требования и указала, что просит признать недействующими преамбулу, статью 1 в части понятий “иностранные инвесторы“ и “иностранные инвестиции“, подпункты “б“, “е“, “ж“, “з“, “л“ пункта 1 статьи 2, пункт 2 статьи 2 со слов “... и Пермской области“, статью 3 со слов “... и Пермской области, в том числе настоящим Законом“, статьи 4, 5 Закона Пермской области “Об иностранных инвестициях в Пермской области“.

По мнению заместителя прокурора Пермской области в Закон Пермской области необоснованно включена преамбула, поскольку в соответствии со статьей 12 ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ“ по вопросам, отнесенным к совместному ведению РФ и субъектов РФ, общие принципы правового регулирования определяются федеральным законом.

В обоснование требований о признании недействующими статьей 1 - 5 Закона Пермской области “Об иностранных инвестициях в Пермской области“ заместитель прокурора Пермской области ссылается на несоответствие содержания норм областного закона Федеральному закону “Об иностранных инвестициях в РФ“, что выражается в несоответствии ряда понятий, изложенных в областном законе (статья 1), введении ограничений для иностранных инвесторов по сравнению с Федеральным законом (подпункты “б“, “е“, “ж“, “з“, “л“ пункта 1 статьи 2), противоречии норм областного закона Федеральному закону “Об иностранных инвестициях в РФ“ (пункт 2 статьи 2, статьи 3 пункты 1, 2, 3, 4 статьи 4), установлении обязательств государственных органов и органов местного самоуправления в нарушение положения Федерального закона (статья 5).

Представитель Законодательного Собрания Пермской области требования заместителя прокурора Пермской области не признала по следующим основаниям.

Поскольку преамбула, включенная в областной закон, отражает его содержание, противоречия федеральному законодательству не имеется.

Кроме того, преамбула не является регламентационной нормой, а потому обжалованию не подлежит.

Понятия “иностранные инвесторы“ и “иностранные инвестиции“, приведенные в статье 1 ЗПО отличаются от аналогичных понятий, изложенных в ФЗ, по форме, но не по содержанию, что не влечет несоответствия областного закона федеральному.

Ограничения сумм инвестиционных вложений и сроков инвестиций предусмотрены в пункте 1 статьи 2 ЗПО с целью обеспечения экономической безопасности Пермской области, что соответствует статье 73 Конституции РФ.

Участие Пермской области в гражданском обороте обуславливает право Законодательного Собрания Пермской области определять изъятия объектов предпринимательской деятельности из хозяйственного оборота в силу статей 421, 422 ГК РФ, а потому положения пункта 2 статьи 2 правомерны.

Нормы, содержащиеся в статье 3, пунктах 1, 2, 3 статьи 4, соответствуют Федеральному закону “Об иностранных инвестициях в РФ“, в том числе статье 17 ФЗ, поскольку устанавливают гарантии за счет областного бюджета и приняты в пределах компетенции Пермской области.

Понятие государственной гарантии, содержащееся в статье 5 ЗПО, соответствует определению государственного обязательства, приведенному в статье 1 Закона Пермской области N 1095-161 от 29 августа 2000 года “О бюджетном процессе в Пермской области“, статьям 6, 90, 99 Бюджетного кодекса РФ.

Установление обязательств государственных органов и органов местного самоуправления в виде гарантий, предоставляемых указанными органами в пределах их компетенции, полностью соответствует статье 17 ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“.

Представитель администрации Пермской области считает требования заместителя прокурора Пермской области необоснованными по аналогичным мотивам.

Рассмотрев материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, суд установил:

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров.

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 ФЗ N 119-ФЗ от 24 июня 1999 года “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ“ с последующими изменениями и дополнениями по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

Преамбула ЗПО “Об иностранных инвестициях в Пермской области“ не затрагивает вопросы, отнесенные к компетенции федерального законодателя, а отражает существо закона Пермской области, что не противоречит действующему федеральному законодательству.

Доводы представителя Законодательного Собрания Пермской области о неподведомственности спора арбитражному суду, поскольку преамбула не является регламентационной нормой, не приняты во внимание судом.

Преамбула Закона является его неотъемлемой частью, а потому спор о признании ЗПО недействующим в указанной части подлежит рассмотрению в арбитражном суде в соответствии с пунктом 1 статьи 29, статьей 192 АПК РФ.

Статьей 1 ЗПО “Об иностранных инвестициях в Пермской области“ к понятию “иностранные инвесторы“ отнесены иностранные юридические лица либо иностранные организации, не являющиеся юридическими лицами, созданные и правомочные осуществлять инвестиции в соответствии с законодательством государства места нахождения, а также иностранные граждане, лица без гражданства, имеющие постоянное место жительства за пределами РФ, правомочные осуществлять инвестиции в соответствии с законодательством государства своего гражданства или места жительства.

Тем самым, правоспособность юридических лиц и организаций, не являющихся юридическими лицами, определяется по законодательству государства места нахождения.

Федеральный закон “Об иностранных инвестициях в РФ“ определяет правоспособность иностранного инвестора юридического лица либо организации, не являющейся юридическим лицом, по законодательству государства их учреждения.

Указанное различие нормативных актов носит не формальный характер, поскольку содержит правовое отличие понятий иностранного инвестора юридического лица либо организации, не являющейся юридическим лицом, содержащихся в ЗПО и ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“, в связи с чем ЗПО в указанной части подлежит признанию недействующим.

В отличие от Федерального закона ЗПО к понятию “иностранные инвесторы“ отнес также административно - территориальные образования иностранных государств.

Право субъекта РФ осуществлять внешнеэкономические связи с административно - территориальными образованиями иностранных государств предусмотрено ФЗ N 4-ФЗ от 4 января 1999 года “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ“, а потому ЗПО в указанной части принят в пределах компетенции субъекта РФ и соответствует пункту 2 статьи 12 ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ“.

В статье 1 ЗПО содержится понятие иностранных инвестиций - это все виды имущества и имущественных прав, результаты интеллектуальной деятельности и исключительные права на них (интеллектуальная собственность), работы и услуги, информация и иные объекты гражданских прав (если иное не установлено законодательством РФ), которые направляются иностранными инвесторами в объекты предпринимательской и других видов деятельности на территории Пермской области в целях получения прибыли.

Указанное понятие соответствует аналогичному понятию, изложенному в Федеральном законе “Об иностранных инвестициях в РФ“, поскольку содержит те же виды объектов гражданских прав, что и перечисленные в статье 2 ФЗ.

Доводы заместителя прокурора Пермской области о том, что ЗПО предполагает инвестирование не только в объекты предпринимательской, но и другой деятельности, что противоречит статье 1 ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“, по мнению суда, несостоятельны, поскольку статьей 1 оспариваемого закона предусмотрено, что целью инвестирования в любой из видов деятельности является получение прибыли.

Отсутствие в статье 1 ЗПО указания на то, что перечисленные в ней объекты гражданских прав не изъяты из оборота или не ограничены в обороте РФ, не влечет несоответствия указанной нормы областного закона ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“, поскольку оборотоспособность объектов гражданских прав предусмотрена статьей 129 ГК РФ, регулирующей деятельность иностранного инвестора в силу статьи 2 ГК РФ, статьи 3 ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“.

Подпунктами “б“, “е“, “ж“, “з“, “л“ пункта 1 статьи 2 ЗПО “Об иностранных инвестициях в Пермской области“ предусмотрено, что иностранный инвестор имеет право осуществлять инвестиции путем:

приобретения доли (вклада) в уставном (складочном) капитале коммерческих организаций, в том числе акций акционерных обществ, зарегистрированных на территории Пермской области, где иностранные инвестиции превышают сумму эквивалентную на момент приобретения 50000 долларов США;

приобретения основных средств производства (основных фондов), используемых на территории Пермской области в сфере материального производства, на сумму, эквивалентную на момент приобретения 50000 долларов США;

предоставления кредита организациям, осуществляющим деятельность в сфере материального производства, а также для осуществления социально - экономических программ Пермской области, размер которого превышает сумму, эквивалентную на момент предоставления 50000 долларов США, на срок не менее 3-х лет;

предоставления на срок не менее одного года инвестиционного кредита иностранными и международными организациями для финансирования инвестиционных проектов и программ, реализуемых на территории области;

осуществления на территории Пермской области финансового лизинга в сфере материального производства при условии, что размер иностранных инвестиций превышает сумму, эквивалентную на момент предоставления лизингового имущества 50000 долларов США, и договор финансового лизинга осуществляется на срок не менее 3-х лет.

ЗПО в указанной части противоречит статье 2 ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“, поскольку федеральным законом не предусмотрены такие ограничения деятельности иностранного инвестора, в связи с чем ЗПО в указанной части подлежит признанию недействующим.

Доводы представителя Законодательного Собрания Пермской области об экономической целесообразности подобных ограничений, введенных на территории Пермской области с целью экономической защиты субъекта РФ в соответствии со статьей 73 Конституции РФ, не приняты судом во внимание, так как противоречие ЗПО федеральному законодательству недопустимо в силу подпункта “о“ статьи 72 Конституции РФ, ФЗ “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ“, статьи 12 ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ“.

По тем же основаниям должен быть признан недействующим на территории Пермской области пункт 2 статьи 2 ЗПО, содержащий запрет иностранных инвестиций в объекты предпринимательской деятельности, предусмотренные ЗПО, поскольку любые ограничения прав иностранных инвесторов по сравнению с федеральным законом недопустимы.

Ссылка представителя Законодательного Собрания Пермской области на договорную природу правоотношений в сфере внешнеэкономической деятельности, что позволяет областному законодателю устанавливать запреты иностранных инвестиций в те или иные объекты предпринимательской деятельности, не соответствует ФЗ N 4-ФЗ от 4 января 1999 года “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ“, согласно которому субъекты РФ координируют свои действия по регулированию иностранных инвестиций в соответствии с федеральным законом, обеспечивающим исполнение РФ международных договоров, а также в силу пункта 2 статьи 3 ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“, согласно которому субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие иностранные инвестиции, по вопросам, относящимся к их ведению, а также совместному ведению РФ и субъектов РФ, в соответствии с настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.

Статьей 3 ЗПО предусмотрена правовая защита иностранных инвестиций, которая обеспечивается международными договорами РФ, другими актами международного права (пакты, конвенция), к которым присоединилась РФ, Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, иными нормативными правовыми актами РФ и Пермской области, в том числе настоящим Законом.

Поскольку из содержания статьи 3 ЗПО не следует, что правовая защита иностранных инвестиций обеспечивается правовыми актами Пермской области, принятыми в порядке, установленном пунктом 2 статьи 3 ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“, статья 3 оспариваемого закона подлежит признанию недействующей со слов “... и Пермской области, в том числе настоящим законом“.

Судом признаны необоснованными доводы заместителя прокурора Пермской области о несоответствии пункта 1 статьи 4 ЗПО нормам пункта 1 статьи 4 ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“ на том основании, что ЗПО, в отличие от федерального закона, не содержит условий правового регулирования полученной от инвестиций прибыли.

Отсутствие в ЗПО указанного положения не свидетельствует о противоречии областного закона федеральному законодательству, в том числе ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“, Налоговому кодексу РФ, статьям 2, 9 ГК РФ.

Вместе с тем, оспариваемая норма не содержит положения о том, что изъятия могут устанавливаться федеральным законом, в связи с

чем пункт 1 статьи 4 ЗПО не соответствует пункту 2 статьи 3, пункту 1 статьи 4 ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“, а потому подлежит признанию недействующим со слов “... за изъятиями, установленными законодательством“.

“Пунктами 2, 3, 4 статьи 4 ЗПО предусмотрены гарантии для иностранных инвесторов в случаях изменения законодательства Пермской области, что не соответствует абзацу 2 пункта 2 статьи 4 ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“, в соответствии с которой изъятия стимулирующего характера в виде льгот для иностранных инвесторов могут быть установлены в интересах социально - экономического развития РФ.

Виды льгот и порядок их предоставления устанавливаются законодательством РФ.

Статьей 9 ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“ предусмотрены гарантии от неблагоприятного изменения для иностранного инвестора и коммерческой организации с иностранными инвестициями законодательства РФ.

Из содержания пунктов 2, 3, 4 статьи 4 ЗПО не следует, что предусмотренные в них гарантии в случае изменения законодательства распространяются на льготы и гарантии, предоставляемые иностранному инвестору субъектами РФ и органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

Права решать вопрос о действии во времени нормативных правовых актов РФ и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов, в том числе региональных, субъектам РФ не предоставлено.

Статьей 5 ЗПО предусмотрено обязательство государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по защите иностранных инвестиций в виде гарантий государственного органа исполнительной власти и гарантии органа местного самоуправления.

Введение указанной нормы в ЗПО обусловлено статьей 17 ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“, в соответствии с которой субъекты РФ и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут предоставлять иностранному инвестору льготы и гарантии, осуществлять финансирование и оказывать иные формы поддержки инвестиционного проекта, осуществляемого иностранным инвестором, за счет средств бюджетов РФ и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов.

Право указанных органов по предоставлению гарантий в пределах утвержденных бюджетов предусмотрено статьей 126 ГК РФ, статьей 34 ФЗ N 154-ФЗ от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ с последующими изменениями и дополнениями, статьями 115, 116, 117 Бюджетного кодекса РФ, Законом Пермской области N 1095-161 от 29 августа 2000 года “О бюджетном процессе в Пермской области“.

Доводы заместителя прокурора Пермской области о том, что предоставление гарантий иностранным инвесторам со стороны государственных органов утратило характер добровольного соглашения, не соответствуют статьям 307 пункту 2, 420, 421 ГК РФ и содержанию оспариваемых норм.

Кроме того, в статье 5 ЗПО предусмотрено, что гарантия органов местного самоуправления может предоставляться за счет средств местных бюджетов.

Оснований для признания статьи 5 ЗПО несоответствующей ФЗ “Об иностранных инвестициях в РФ“ и недействующей не имеется.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 167, 169, 170, 176, 195 Арбитражно - процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Отказать заместителю прокурора Пермской области в требованиях о признании недействующим Закона Пермской области “Об иностранных инвестициях в Пермской области“ в указанной части. Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия. Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в кассационную инстанцию арбитражного суда Федерального Уральского округа.

Председательствующий

Арбитражного суда

Пермской области

Судьи

Арбитражного суда

Пермской области