Судебная практика

По делу о проверке конституционности статьи 1 и части первой статьи 2 Закона Республики Коми от 26 сентября 2006 года N 68-РЗ “Об особенностях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ в переходный период на территории Республики Коми. Постановление от 19 июля 2007 года. Республика Карелия.

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Ю.В.Гаврюсова, судей Л.В.Батмановой, А.В.Проскурова, П.Ф.Пунегова, С.Г.Толстова

с участием депутата Государственного Совета Республики Коми Л.М.Зайцева, представителя Государственного Совета Республики Коми В.М.Ладанова - заместителя начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Коми, представителей Главы Республики Коми И.А.Охонской - консультанта отдела конституционного законодательства и государственного строительства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, С.В.Бамбиной - главного специалиста юридического отдела Министерства финансов Республики Коми,

руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, подпунктом “а“ пункта 1 части первой статьи 3, статьями 32, 78 - 80 Закона Республики Коми “О Конституционном Суде Республики Коми“,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности статьи 1 и части первой статьи 2 Закона Республики Коми от 26 сентября 2006 года N 68-РЗ “Об особенностях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ в переходный период на территории Республики Коми“.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос депутатов Государственного Совета Республики Коми Л.М.Зайцева, С.М.Катунина, В.И.Скоробогатовой. Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Коми по своему содержанию оспариваемая депутатами норма.

Заслушав сообщение судьи-докладчика П.Ф.Пунегова, выступление участников процесса, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми

установил:

Депутаты Государственного Совета Республики Коми Л.М.Зайцев, С.М.Катунин и В.И.Скоробогатова обратились в Конституционный Суд Республики Коми с запросом о проверке конституционности этого законоположения, указывая на его несогласованность со статьей 9 Конституции Республики Коми.

Депутаты Государственного Совета Республики Коми Л.М.Зайцев, С.М.Катунин и В.И.Скоробогатова обратились в Конституционный Суд Республики Коми с запросом о проверке конституционности этого законоположения, указывая на его несогласованность со статьей 9 Конституции Республики Коми, гарантирующей самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. По мнению заявителей, оспариваемая норма в части передачи бюджетных полномочий от органов местного самоуправления вновь образованных поселений органам местного самоуправления муниципального района значительно ущемляет права граждан, проживающих в этих поселениях, и противоречит федеральному регулированию финансирования местного самоуправления, в частности, части 3 статьи 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ и статье 2 Федерального закона от 25 сентября 1997 года “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации“.

В соответствии с Конституцией Республики Коми (статья 9) и Конституцией Российской Федерации (статья 2; статья 17, части 1 и 2; статья 32, часть 2; статья 130, часть 2; статья 133) местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, служит выражением власти народа, самостоятельно в пределах своих полномочий обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; право граждан на участие в местном самоуправлении путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления относится к основным правам и свободам, оно признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; местное самоуправление гарантируется, кроме того, правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органам местного самоуправления гарантируется право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местные бюджеты, устанавливать местные налоги и сборы.

Согласно статье 9 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, вступившей в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года, органы местного самоуправления имеют право получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций, а защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления предусматривает ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрено масштабное реформирование местного самоуправления в соответствии с приведенными выше правовыми актами. В частности, сформулированы новые принципы территориальной организации местного самоуправления, отличающиеся существенно от ранее действовавших тем, что вводят обязательность наличия двухуровневой структуры органов местного самоуправления на территории каждого муниципального района, а вместе с тем устанавливают строго одноуровневую территориальную организацию местного самоуправления в городах. Такая строго унифицированная структура территориальной организации в Федеральном законе N 131-ФЗ обусловлена произведенным разграничением полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления, разграничением налоговых доходных источников и закрепленных отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты, а также формирующимися механизмами выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В первоначальной редакции указанного Закона был предусмотрен переходный период для его реализации (более двух лет), однако большинство субъектов Российской Федерации оказались не готовы к этому в полном объеме с 2006 года.

В этой связи принят Федеральный закон от 12 октября 2005 года N 129-ФЗ “О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, Федеральный закон “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений“ и в статью 7 Федерального закона “О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах“ (далее - Федеральный закон N 129-ФЗ), предусматривающий поэтапную реорганизацию местного самоуправления в России. Указанным Федеральным законом предусмотрено вступление в силу в полном объеме Федерального закона N 131-ФЗ с 1 января 2009 года. До этого срока федеральным законодателем установлен переходный период, в течение которого субъектам Российской Федерации посредством принятия законов надлежит определить порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений.

В Республике Коми такой закон был принят 26 сентября 2006 года, и именно введенная им норма о передаче вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 1 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ о формировании, исполнении бюджета и контроле за исполнением бюджета, из ведения вновь образованных поселений в компетенцию муниципальных районов, проверяется Конституционным Судом Республики Коми на предмет соответствия ее Конституции Республики Коми.



Проверяемая на предмет ее конституционности норма (статья 1 и часть 1 статьи 2 Закона Республики Коми N 68-РЗ) явилась логическим результатом последовательно проводимой на федер реформы местного самоуправления. При этом, как отмечалось выше, эта реформа коррелирует с конституционно определенными общими положениями о местном самоуправлении и с международными принципами осуществления прав граждан на местное самоуправление. Принимая закон, Государственный Совет Республики Коми реализовал право субъекта Российской Федерации определить на переходный период порядок решения вопросов местного значения для поселений (ч. 1.2 статьи 83 Федерального закона N 131-ФЗ), в том числе и в случаях, когда имеются объективные проблемы, затрудняющие решение вопросов местного значения органами местного самоуправления поселений, и передал решение этих вопросов органам местного самоуправления муниципальных районов (ч. 1.3 статьи 83 Федерального закона N 131-ФЗ).

Определение степени технической готовности муниципальных образований вновь образованных поселений в переходный период полноценно решать вопросы формирования, исполнения местного бюджета и контроля за его исполнением, охватывается дискрецией органов государственной власти Республики Коми. При этом принимаются во внимание трудности перехода на казначейское и банковское обслуживание, кадровые проблемы.

Передача функций по наполнению, расходованию местных бюджетов вновь образованных поселений и контроля за этими бюджетами органам местного самоуправления муниципальных районов носит временный, оперативный характер и имеет целью упорядочение процесса реформирования местного самоуправления, техническое улучшение перехода к самофинансированию поселений. Конституционная значимость этой цели при оценке ее баланса с гарантированным правом граждан на местное самоуправление позволяет сделать вывод о том, что в данном случае такой баланс не нарушен, поскольку некоторая отсрочка реализации прав населения вновь образованных поселений на финансовую самостоятельность местного самоуправления в конечном итоге должна привести к оптимальной организации его финансирования.

В своем обращении заявители указывают на противоречие оспариваемой нормы положениям части третьей статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ и статьи 2 Федерального закона от 25 сентября 1997 года “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации“, устанавливающих финансовую самостоятельность местного самоуправления. Однако указанные положения оцениваются судом лишь в их единстве и системной связи с иными нормами Федерального закона N 131-ФЗ, в том числе и с теми, которые предусматривают некоторый адаптивный период для оптимальной реализации этого Закона, а потому не могут быть признаны нарушающими право граждан на местное самоуправление по причинам, изложенным в п. 2.2 настоящего Постановления.

Кроме того, Федеральный закон от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления“ имеет субсидиарный характер к положениям главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, поскольку применяется в части, не противоречащей ему, и утрачивает силу с 1 января 2009 года.

При таких обстоятельствах Конституционный Суд Республики Коми не находит оснований к признанию нормы, изложенной в статье 1 и части первой статьи 2 Закона Республики Коми от 26 сентября 2006 года N 68-РЗ “Об особенностях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ в переходный период на территории Республики Коми“, неконституционной.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 66 - 69, 80 и 81 Закона Республики Коми “О Конституционном Суде Республики Коми“, Конституционный Суд Республики Коми

постановил:

Конституционный Суд

Республики Коми