Судебная практика

По заявлению заместителя прокурора Пермской области о признании недействующим в части Закона Пермской области “Об охране окружающей среды“ N 502-94 от 9 декабря 2002 года. Решение от 18 марта 2003 года № 3-31-2003. Пермский край.

Пермский областной суд в составе:

       председательствующего   Вотяковой Л.В.        при участии прокурора   Гершанок Л.В.        при секретаре           Жужговой Л.Л. 


рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Перми 18 марта 2003 г. дело по заявлению заместителя прокурора Пермской области о признании недействующим в части Закона Пермской области “Об охране окружающей среды“ N 502-94 от 9 декабря 2002 года и

установил:

Заместитель прокурора Пермской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим подпункта 5 п. 1 ст. 9 Закона Пермской области “Об охране окружающей среды“ от 09.12.2002 N 502-94 как противоречащего ст. 64, 68 Федерального закона “Об охране окружающей среды“ N 7-ФЗ от 10.01.2002. Противоречие состоит в том, что согласно оспариваемой норме органы местного самоуправления осуществляют муниципальный экологический контроль на объектах, не отнесенных к объектам федерального и государственного экологического контроля Пермской области. Однако федеральный закон такого ограничения не содержит, следовательно, и на указанных объектах муниципальное образование вправе осуществлять муниципальный экологический контроль.

Участвующий по делу прокурор Гершанок Л.В. поддержал заявленное требование, дополнительно ссылался на то, что право муниципальных образований на осуществление муниципального экологического контроля нарушено, так как в соответствии со ст. 2 ФЗ “Об общих принципах местного самоуправления в РФ“ местное самоуправление - это деятельность населения по решению непосредственно либо через органы местного самоуправления вопросов местного значения, к которым, согласно ст. 6 этого же Закона, отнесены и вопросы участия в охране окружающей среды, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Оспариваемая норма закона области нарушает право муниципальных образований на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды на территории муниципального образования, закрепленное ст. 42 Конституции РФ, а также ст. 3 Федерального закона “Об охране окружающей среды“ N 7-ФЗ.

Представители Законодательного Собрания и администрации Пермской области - Ходорова О.П., Быков И.В. - требования прокурора не признали. Их доводы сводятся к тому, что отсутствует противоречие закона области федеральному закону в оспариваемой прокурором части, поскольку органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти, в то время как Федеральный закон “Об охране окружающей среды“ возложил полномочия по осуществлению экологического контроля на федеральные и государственные органы государственной власти субъекта РФ, в связи с чем и предусмотрено ограничение в осуществлении муниципального экологического контроля на этих объектах, что не лишает муниципальное образование права осуществлять экологический контроль на других объектах, находящихся на территории органа местного самоуправления.

Представитель муниципального управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Михеева Т.И. поддержала заявление прокурора и просила его удовлетворить.

Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Гершанок Л.В. об удовлетворении заявленного требования, проверив материалы дела, приходит к следующему.

10 января 2002 года был принят Федеральный закон “Об охране окружающей среды“ N 7-ФЗ, в ст. 64 которого предусмотрено четыре вида экологического контроля - государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.

9 декабря 2002 года принят Закон Пермской области “Об охране окружающей среды“ N 502-94.

Абзац 8 ст. 5, абзац 10 ст. 6 Федерального закона “Об охране окружающей среды“ N 7-ФЗ предусматривают, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ, - федеральный государственный экологический контроль.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится государственный контроль в области охраны окружающей среды - государственный экологический контроль за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов РФ, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Из этого следует, что федеральным законом полномочия по осуществлению федерального и государственного экологического контроля закреплены за федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ. Эти полномочия являются государственными, их исполнение возложено на органы государственной власти.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти.



В то же время Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ предусмотрел возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в силу специально принятого федерального закона или закона субъекта с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств (п. 4 ст. 6). Однако в настоящее время такого закона не принималось, следовательно, государственные полномочия по охране окружающей среды органам местного самоуправления не переданы.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 777 от 29.10.2002 определен перечень объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю.

Аналогично этому действует Указ губернатора Пермской области N 12 от 29.01.2003 “Об организации государственного экологического контроля в Пермской области“, где также утвержден перечень объектов, подлежащих областному государственному экологическому контролю, причем в этом перечне указаны объекты, находящиеся в собственности Пермской области или переданные ей в управление, объекты, расположенные на территории двух или более муниципальных образований, и т.д., т.е. это наиболее значимые объекты для осуществления на них государственного экологического контроля, которые могут находиться и на территории органа местного самоуправления.

Кроме того, ст. 68 ФЗ “Об охране окружающей среды“, которой, по мнению прокурора, противоречит подпункт 5 пункта 1 ст. 9 Закона области, полностью воспроизведена в ст. 13 Закона области.

Оспариваемая норма в ст. 9 областного Закона регулирует вопрос управления в области охраны окружающей среды органами местного самоуправления, содержит восемнадцать подпунктов, в то время как в ст. 10 Федерального закона полномочия органа местного самоуправления в сфере управления подробно не регламентированы.

В соответствии с подп. 29 п. 2 ст. 6 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ предусмотрено участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования органа местного самоуправления. Это участие может касаться объектов охраны окружающей среды, предусмотренных ст. 4 Федерального закона “Об охране окружающей среды“ N 7-ФЗ, а также хозяйствующих объектов, не включенных в федеральный и областной перечень объектов, предусмотренных Постановлением Правительства N 777 и Указом губернатора N 12 от 29.01.2003.

Это обстоятельство подтверждается Положением о муниципальном управлении по экологии и природопользованию администрации г. Перми, в интересах которого заявлено, в том числе, требование прокурора, предусматривающим осуществление контроля за использованием и охраной земель, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, водных объектов, лесов, соблюдением правил охоты, рыболовства, сбора дикорастущих ягод, плодов, лекарственных трав, других природных ресурсов, находящихся в ведении органа местного самоуправления (п. 3.9).

При таком положении суд не усматривает противоречия областной нормы закона федеральному закону, поскольку законом области также предусмотрено осуществление муниципального экологического контроля, за исключением тех объектов, на которых он осуществляться не может в силу их отнесения к особому виду государственного контроля.

Руководствуясь ст. 195 ГПК РФ, суд

решил:

Заместителю прокурора Пермской области отказать в удовлетворении заявления о признании недействующим подп. 5 п. 1 ст. 9 Закона Пермской области “Об охране окружающей среды Пермской области“ N 502-94 от 9 декабря 2002 года.

Решение в 10 дней может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский областной суд, начиная с 24 марта 2003 года.

Председательствующий

Л.В.ВОТЯКОВА

Судья



Л.В.ВОТЯКОВА

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 26 мая 2003 г. по делу N 44-Г03-10

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

       председательствующего   Манохиной Г.В.        судей:                  Еременко Т.И.                                Хаменкова В.Б. 


рассмотрела в судебном заседании от 26 мая 2003 года дело по кассационной жалобе муниципального управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми, кассационному представлению прокурора на решение Пермского областного суда от 18 марта 2003 года об отказе в удовлетворении заявления заместителя прокурора Пермской области о признании некоторых положений Закона Пермской области от 9 декабря 2002 г. N 502-94 “Об охране окружающей среды Пермской области“ недействующими.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя администрации г. Перми Седининой А.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Воскобойниковой Е.Л., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия

установила:

Заместитель прокурора Пермской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением, ссылаясь на то, что положения абзаца 5 пункта 1 статьи 9 Закона Пермской области “Об охране окружающей среды Пермской области“ противоречат федеральному законодательству, поэтому не могут применяться и должны быть признаны недействующими.

Решением Пермского областного суда от 18 марта 2003 года прокурору в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе администрация г. Перми, участвовавший в деле прокурор в представлении просят об отмене решения суда, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалобы и представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с абзацем 5 пункта 1 статьи 9 Закона Пермской области N 502-94 от 9 декабря 2002 г. “Об охране окружающей среды Пермской области“ органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством осуществляют муниципальный экологический контроль на объектах, не отнесенных к объектам федерального государственного экологического контроля и государственного экологического контроля Пермской области.

Оспаривая приведенные положения областного закона, прокурор сослался на неправомерность ограничения определенного федеральным законом права органов местного самоуправления на осуществление муниципального экологического контроля на территории муниципального образования.

Отказывая заявителю в удовлетворении требований, суд указал на то, что участие органов местного самоуправления в охране окружающей среды может касаться лишь объектов охраны окружающей среды, предусмотренных ст. 4 Федерального закона “Об охране окружающей среды“ N 7-ФЗ от 10 января 2002 г. (далее - Федеральный закон), - это земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животные и т.д., а также объектов хозяйственной и иной деятельности, не включенных в федеральный и областной перечень объектов, подлежащих государственному экологическому контролю.

Данный вывод не основан на законе и является ошибочным.

Сославшись на подпункт 29 пункта 2 статьи 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, предусмотревший участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования органа местного самоуправления, суд подменил понятие муниципального экологического контроля более широким понятием участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды. В результате чего неправомерно смешал объекты охраны окружающей среды с объектами экологического контроля.

Вывод суда о праве органов местного самоуправления на осуществление муниципального экологического контроля лишь за теми объектами, которые не подлежат государственному экологическому контролю, из Федерального закона не следует. Последний, устанавливающий в статье 68 право органов местного самоуправления на осуществление муниципального экологического контроля на территории муниципального образования, подобных ограничений не содержит.

В соответствии с пунктом 2 статьи 64 Федерального закона в Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды. При этом в силу статьи 3 Закона основным принципом охраны окружающей среды является независимость такого контроля.

О независимости каждого из перечисленных выше видов экологического контроля свидетельствуют, например, положения статей 65, 67 и 68 Федерального закона.

Так, согласно пунктам 1 и 2 статьи 65 государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, полномочия которых определены статьями 5 и 6 Закона, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Оно же определяет перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

В соответствии с пунктом 2 статьи 67 субъекты хозяйственной и иной деятельности (вне зависимости от того, включены они в тот или иной перечень объектов экологического контроля или нет) обязаны предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль, в порядке, установленном законодательством.

При этом согласно статье 7 полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, включая полномочия на осуществление муниципального экологического контроля, должны определяться в соответствии с федеральными законами, а порядок проведения данного вида контроля в силу пункта 2 статьи 68 - устанавливаться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В силу пункта 5 статьи 68 Закона результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Изложенное, по мнению Судебной коллегии, позволяет судить о том, что возможность осуществления каждого из предусмотренных Законом видов экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности обусловлена, в частности, пределами компетенции субъекта контроля, порядком его проведения и не может зависеть исключительно от степени загрязнения и негативного воздействия этих объектов на окружающую среду или их ведомственной принадлежности.

Приведенные критерии в соответствии со статьями 5 и 6 Федерального закона положены в основу разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в рамках одного вида экологического контроля - государственного. Подобного разграничения полномочий между указанными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области муниципального экологического контроля Закон не содержит. Приведенные положения не означают, что при осуществлении муниципального экологического контроля на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, происходит подмена органов государственной власти органами местного самоуправления, поскольку виды осуществляемых ими функций контроля не совпадают ни по объему предоставленных им полномочий, ни по порядку их реализации.

В связи с этим довод суда о том, что органы местного самоуправления не наделены в установленном законом порядке государственными полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, не мог служить поводом к отказу в удовлетворении заявленных прокурором требований, для правильного разрешения которых данное обстоятельство правового значения не имеет. Как указывалось выше, суд ошибочно посчитал, что наделение органов государственной власти полномочиями на осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности лишает органы местного самоуправления полномочий на осуществление на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля.

При таких обстоятельствах вывод суда о соответствии оспариваемой прокурором нормы областного закона федеральному закону нельзя признать правильным.

Учитывая, что решение суда постановлено в результате неправильного применения норм материального права, установления новых обстоятельств, имеющих значение для дела, и их доказывания не требуется, Судебная коллегия находит возможным, отменив данное решение, вынести новое - об удовлетворении заявления прокурора и признании абзаца 5 пункта 1 статьи 9 областного закона недействующим с момента вступления нового решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 360 и 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

Решение Пермского областного суда от 18 марта 2003 года отменить и вынести по делу новое решение, которым заявление заместителя прокурора Пермской области удовлетворить, признав абзац 5 пункта 1 статьи 9 Закона Пермской области “Об охране окружающей среды Пермской области“ N 502-94 от 9 декабря 2002 г. недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Председательствующий

Судьи