Судебная практика

Решение от 2007-10-24 №А65-15547/2007. По делу А65-15547/2007. Республика Татарстан.

Решение

г. Казань Дело № А65-15547/2007-СА1-42

Резолютивная часть решения объявлена 18 октября 2007 г.

Полный текст решения изготовлен 24 октября 2007 г.

Арбитражный суд Республики Татарстан в составе: председательствующего судьи Сальмановой *.*. , рассмотрев 18 октября 2007 г. в открытом судебном заседании дело по заявлению Индивидуального предпринимат Ф.И.О. г. Казань к Исполнительному комитету Муниципального образования города Казани о признании недействительным Распоряжения первого заместителя руководителя Исполнительного комитета «О закрытии движения упраздняемых автобусных маршрутов с 01.07.2007» в части пункта 104 Приложения к распоряжению «Перечень упраздняемых маршрутов»,

с участием:

от заявителя – представители Матыгуллин *.*. по дов. от 01.06.2007; Сипигин А.Ю по доверенности от 01.06.2007;

от ответчика - Ивлев *.*. – начальник отдела по доверенности от 13.02.2007;

от третьего лица- представитель Дорошенко *.*. , дов. от 16.10.07,

при ведении протокола судебного заседания – судьей Сальмановой *.*. ,

Установил:



Индивидуальный предпринимательСаттаров *.*. (далее по тексту – заявитель, предприниматель) обратился в суд с заявлением к Исполнительному комитету Муниципального образования города Казани (далее по тексту – Исполком, Исполнительный комитет) о признании недействительным Распоряжения первого заместителя руководителя Исполнительного комитета «О закрытии движения упраздняемых автобусных маршрутов с 01.07.2007» в части пункта 104 Приложения к Распоряжению «Перечень упраздняемых маршрутов».

Определением Арбитражного суда РТ от 10 сентября 2007 г. к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено муниципальное учреждение – Комитет по транспорту и связи Исполнительного комитета муниципального образования города Казани.

В судебном заседании заявитель поддержал предмет требований по изложенным в заявлении основаниям. При этом считает, что издание оспариваемого распоряжения по своему содержанию является вмешательством в сферу гражданско-правовых отношений, существующих в силу договора № 140/02 от 19.06.2003 на оказание услуг по городским автобусным пассажирским перевозкам в г. Казани, поскольку данным распоряжением в односторонне-властном порядке комитет по транспорту прекращает существующие договорные отношения, аннулирует действие договора между участниками гражданского оборота, ограничивая гражданские права сторон договора, в том числе на их беспрепятственное осуществление, что противоречит основным началам и смыслу гражданского законодательства.

Представитель Исполнительного комитета Муниципального образования города Казани требования заявителя не признал, представил отзыв, в котором указал, что обжалуемое заявителем распоряжение издано в пределах компетенции Исполкома, установленной Уставом Муниципального образования города Казани и действующим законодательством, в частности, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в соответствии со статьей 10 Закона Республики Татарстан № 70-ЗРТ от 13.11.2006 г. «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан».

Представитель третьего лица требования заявителя также не признал, ссылаясь на то, что оспариваемое Распоряжение является следствием утверждения новой маршрутной сети пассажирского транспорта г. Казани в целях оптимизации организации пассажирских перевозок в городе и более полного удовлетворения потребностей населения. Представил для приобщения к материалам дела: уведомление о расторжении договора с реестром почтовых отправлений; уведомление о прекращении действия паспорта автобусного маршрута, схемы опасных участков и расписания движения автобуса по маршруту № 140 с реестром почтового отправления; Постановление руководителя Исполкома от 03 марта 2006 № 333 «Об оптимизации маршрутной сети г. Казани»; Распоряжение первого заместителя руководителя Исполкома от 15 марта 2006 № 174-р «Об организации обследования пассажиропотоков в г, Казани»; Постановление руководителя Исполкома от 15 ноября 2006 № 2357 «Об утверждении маршрутной сети пассажирского транспорта г. Казани» с приложениями к нему.

Из материалов дела следует, что заявитель на основании договора с администрацией города Казани № 140/02 от19.06.03. на оказание услуг по городским автобусным пассажирским перевозкам в г. Казани осуществляет перевозку пассажиров на автобусных маршрутах за № 140. Оспариваемым Распоряжением на Комитет по транспорту и связи Исполкома возложена обязанность с 1 июля 2007 г. закрыть движение автобусных маршрутов по Приложению к Распоряжению, в перечень упраздняемых автобусных маршрутов которого под пунктом 104 включен маршрут № 140.

Пунктом 1.2 указанного распоряжения на Комитет по транспорту и связи также возложена обязанность считать недействительными паспорта автобусных маршрутов, схемы опасных участков и расписания движения автобусов по упраздненным маршрутам с 01 июля 2007 г., пунктом 2 – рекомендовано отделу по связям с общественностью и средствами массовой информации аппарата Казанской городской Думы проинформировать жителей г. Казани через средства массовой информации о закрытии движения упраздняемых автобусных маршрутов с 01 июля 2007 г.

Во исполнение указанного Распоряжения комитетом по транспорту и связи 26 июня 2007 г. заявителю направлено по почте уведомление о прекращении действия паспорта автобусного маршрута, схемы опасных участков и расписания движения автобуса по маршруту № 140.

Заявитель, не согласившись с указанным Распоряжением и уведомлением, обратился в суд с заявлением о признании Распоряжения недействительным в части пункта 104 приложения к нему.

Рассмотрев представленные по делу документы, заслушав доводы сторон, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя по следующим основаниям.



В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий органов местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый ненормативный акт, Решение и действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») город Казань является городским поселением. Законом Республики Татарстан от 15 сентября 2004 N 46-ЗРТ “О границах территории и статусе муниципального образования города Казани“ (статьи 1 и 2) установлены границы муниципального образования, город Казань наделен статусом городского округа. Указанные положения закреплены в статье 1 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного Решением представительного органа муниципального образования г. Казани от 17 декабря 2005 г. N 3-5 (далее – «Устав города Казани»).

В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Статья 25 Закона Республики Татарстан «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» от 28 июля 2004 № 45-ЗРТ, воспроизводя аналогичные положения федерального закона, дополнительно устанавливает, что местная администрация муниципального образования имеет наименование - исполнительный комитет.

В соответствии со статьей 5 Устава города Казани органами местного самоуправления муниципального образования города Казани являются: представительный орган муниципального образования – Казанская городская Дума, глава муниципального образования – Мэр города Казани, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) – Исполнительный комитет, контрольный орган муниципального образования – Контрольно-счетная палата.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения, отнесенным к их компетенции, органы местного самоуправления и должностные лица издают муниципальные правовые акты. В соответствии с пунктом 1 статьи 37 этого Федерального закона в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Таким образом, муниципальные правовые акты, могут принимать лишь те органы и должностные лица местного самоуправления, которые указаны в законе и уставе муниципального образования.

Статьей 56 Устава города Казани определена система муниципальных правовых актов города Казани, в которую входят: 1) Устав города Казани; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме; 3) нормативные и иные правовые акты Городской Думы; 4) нормативные и иные правовые акты Мэра города Казани, Исполнительного комитета, Руководителя Исполнительного комитета, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных настоящим Уставом.

Статьей 28 Устава города Казани установлено, что органы и должностные лица местного самоуправления города Казани во исполнение возложенных на них полномочий издают (принимают) следующие муниципальные правовые акты: 1) Городская Дума - решения Городской Думы; 2) Мэр города Казани - постановления и распоряжения Мэра города Казани; 2.1) Исполнительный комитет - постановления Исполнительного комитета; 3) Руководитель Исполнительного комитета - постановления и распоряжения Руководителя Исполнительного комитета; 4) первые заместители Руководителя Исполнительного комитета - распоряжения первых заместителей Руководителя Исполнительного комитета.

Следовательно, оспариваемый ненормативный акт - распоряжение первого заместителя Руководителя Исполкома Муниципального образования города Казани -издан уполномоченным лицом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа. Аналогичная норма содержится в пункте 1 статьи 17 Закона Республики Татарстан «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» от 28 июля 2004 № 45-ЗРТ.

В соответствии со статьей 9 Закона Республики Татарстан «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан» от 13 ноября 2006 № 70-ЗРТ, вступившим в силу 28 ноября 2006 г. (далее – Закон Республики Татарстан № 70 - ЗРТ), органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют организацию пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам в соответствии с федеральным законодательством, указанным Законом и иными принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Республики Татарстан, органов местного самоуправления, в том числе формируют и размещают муниципальный заказ на транспортное обслуживание населения. Органы местного самоуправления, уполномоченные осуществлять функции заказчика пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам, определяются соответствующими муниципальными правовыми актами.

Согласно пункту 4 статьи 40 Устава МО г. Казани формирование сети маршрутов пассажирского транспорта, в том числе организация новых маршрутов отнесено к полномочиям Исполнительного комитета.

Статьей 10 Закона Республики Татарстан № 70-ЗРТ, установлено, что заказчик пассажирских перевозок выполняет функции по организации пассажирских перевозок, в том числе и в частности, определяет потребность населения в транспортном обслуживании автомобильным транспортом общего пользования по регулярным маршрутам; формирует и утверждает муниципальную маршрутную сеть; в установленном порядке принимает решения об открытии новых маршрутов, изменении или прекращении существующих маршрутов, информирует участников перевозок и контролирующие органы о сроках, начала, изменения и прекращения регулярного движения на маршруте; утверждает паспорта маршрутов и расписание движения пассажирского транспорта по регулярным маршрутам; ведет реестр регулярных маршрутов и на его основе разрабатывает и утверждает схему маршрутной сети.

Таким образом, указанными нормами федеральных законов и закона Республики Татарстан полномочия по организации пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам отнесены к компетенции органов местного самоуправления. При этом соответствующие органы местного самоуправления обладают не только полномочиями, но и обязаны создать условия для предоставления транспортных услуг населению «в целях наиболее полного удовлетворения потребностей населения соответствующей территории в услугах пассажирского транспорта, обеспечения безопасности, качества и доступности пассажирских перевозок» (статья 11 Закона Республики Татарстан № 70-ЗРТ).

Согласно пункту 2 статьи 12 Закона Республики Татарстан № 70-ЗРТ открытие новых маршрутов, изменение или прекращение существующих маршрутов, входящих в межмуниципальную или муниципальную маршрутную сеть, осуществляется соответственно уполномоченным органом исполнительной власти Республики Татарстан в сфере организации пассажирских перевозок, органами местного самоуправления в соответствии с законодательством. Принятие решения об открытии новых маршрутов допускается после проведения на маршруте в установленном порядке предварительного обследования дорожных условий на предмет их соответствия требованиям безопасности движения.

Решением Казанской городской Думы от 08 июня 2006 №13-9 утверждено Положение о пассажирских перевозках, осуществляемых автомобильным и наземным электрическим транспортом г. Казани (далее – Положение). В соответствии с пунктом 2.1 Положения заказчик пассажирских перевозок с учетом требований законодательства выполняет функции по организации пассажирских перевозок, в том числе: определяет потребности населения г. Казани в пассажирских перевозках; на основе утвержденных нормативов и параметров качества транспортного обслуживания, прогнозных показателей изменения пассажиропотоков разрабатывает и утверждает схему маршрутной сети; формирует схему регулярных муниципальных маршрутов, организует их обустройство и содержание; формирует муниципальный заказ на осуществление пассажирских перевозок по регулярным муниципальным маршрутам; разрабатывает порядок допуска перевозчиков к пассажирским перевозкам по регулярным маршрутам, включенным в маршрутную сеть; организует размещение муниципального заказа на осуществление пассажирских перевозок; по результатам конкурса на размещение муниципального заказа заключает договоры с перевозчиками.

Судом установлено, что Постановлением Руководителя Исполкома МО г. Казани «Об оптимизации маршрутной сети г. Казани» от 03.03.06 № 333 в целях обеспечения эффективности функционирования городского пассажирского транспорта Комитету по транспорту и связи Исполкома - третьему лицу предписано обеспечить координацию работ по оптимизации маршрутной сети г. Казани, на выполнение указанных работ выделены средства.

Распоряжением первого заместителя Руководителя исполкома «Об организации обследования пассажиропотоков в г. Казани» от 15.03.06 № 174-р ответчик обязал третье лицо обеспечить проведение обследования пассажиропотоков в г. Казани по плану мероприятий.

Постановлением Руководителя Исполкома «Об утверждении маршрутной сети пассажирского транспорта г. Казани» № 2357 от 15.11.06 г. «в целях улучшения транспортного обслуживания жителей г, Казани с учетом рекомендаций ЗАО «Научно-исследовательский и проектный институт территориального развития и транспортной инфраструктуры» утверждена маршрутная сеть пассажирского транспорта г. Казани, согласно которому, распоряжение заместителя Главы администрации г. Казани от 29.06.05 № 898-р «Об утверждении маршрутов пассажирского транспорта г. Казани», признано утратившим силу.

Таким образом, довод ответчика о том, что оспариваемое Распоряжение является следствием работ по оптимизации маршрутной сети г. Казани, нашел подтверждение в судебном заседании.

Довод заявителя о том, что оспариваемым Распоряжением № 624р от 26.06.07 г. нарушены его права и законные интересы в предпринимательской деятельности, поскольку по своему содержанию данный ненормативный акт в одностороннем порядке прекращает договорные отношения, аннулирует действие договора между участниками гражданского оборота, со ссылкой на договор об оказании услуг по городским автобусным пассажирским перевозкам от19.06.03, суд считает несостоятельным.

Как видно из текста самого распоряжения и подтверждается материалами дела, оспариваемым распоряжением закрыты движения автобусных маршрутов и признаны недействительными паспорта автобусных маршрутов по перечню упраздняемых маршрутов, в том числе и маршрута № 140.

Сферой правового регулирования оспариваемого акта, являющегося частью комплекса мер по обеспечению наиболее полного удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках, являются отношения по прекращению существующих автобусных маршрутов вследствие открытия новых.

Однако, ни в оспариваемом распоряжении, ни в других предшествующих его изданию актах Исполкома, не имеется ссылки на прекращение договорных отношений с заявителем, порядок и условия прекращения которых, регламентированы Гражданским кодексом РФ, на что ссылается и сам заявитель.

Статья 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», относящийся к законодательству в сфере организации пассажирских перевозок, относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые по своему содержанию являются административными, публичными правоотношениями.

Как указано в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 мая 2006 г. № 31-Г06-4 в статье 5 Федерального закона № 196-ФЗ «определены основные направления обеспечения безопасности дорожного движения, пре Ф.И.О. власти – подчинения».

Из статьи 4 Закона Республики Татарстан № 70-ЗРТ также следует, что основными задачами настоящего Закона являются, в частности, обеспечение удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках, укрепление транспортной дисциплины перевозчиков, повышение безопасности дорожного движения.

При таких обстоятельствах суд считает, что правоотношения по открытию новых и прекращению существующих муниципальных маршрутов пассажирских перевозок носят административно-правовой характер и не регулируются нормами гражданского законодательства.

В соответствии с пунктом 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. И только при одновременном наличии указанных условий суд принимает Решение о признании ненормативного правового акта недействительным.

Между тем, заявителем не представлены доказательства несоответствия оспариваемого распоряжения закону или иному нормативному правовому акту и не указаны конкретные закон или иной нормативный правовой акт, которому, по его мнению, не соответствует оспариваемый акт.

Довод заявителя о том, что у него существуют договорные отношения по организации пассажирских перевозок по закрытому маршруту, суд считает несостоятельным, как не имеющим правового значения для разрешения спора по заявленному предмету.

Кроме того, заявителем не представлены доказательства нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности. Условия, при которых происходит открытие новых, изменение или закрытие существующих муниципальных маршрутов, не затрагивают права и интересы заявителя, а их установление отнесено к компетенции органа местного самоуправления. Более того, заявитель до настоящего момента продолжает осуществлять свою деятельность по перевозке пассажиров по маршрутам.

Учитывая, что заявитель свободен в выборе способа защиты нарушенных прав и законных интересов, требование, заявленное в порядке главы 24 АПК РФ о признании недействительным распоряжения, удовлетворению не подлежит.

Поскольку требование Заявителя не подлежит удовлетворению, то расходы по уплате государственной пошлины относятся на него.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167-170, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Республики Татарстан,

Решил:

В удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Судья *.*. Сальманова