Судебная практика

По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 (в части размера субсидии), пункта 15 Положения о порядке предоставления безвозмездных субсидий на обустройство в Республике Северная Осетия-Алания и возвращение в места прежнего проживания беженцев и вынужденных переселенцев, пострадавших в результате грузино-осетинского конфликта 1991 года и временно проживающих в санаториях “Осетия“ и “Редант“, утвержденного постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 21 февраля 2000 года N 43 “О мерах по ускорению процесса отселения беженцев и вынужденных переселенцев из аварийных зданий санаториев “Осетия“ и “Редант“. Постановление от 31 января 2006 года. Республика Северная Осетия — Алания.

Именем Республики Северная Осетия-Алания Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания в составе председательствующего *.*. Цалиева, судей *.*. Бежанова, *.*. Батаевой, *.*. Бокоевой и *.*. Качмазова, с участием заявителя *.*. Саджая, представителя Правительства Республики Северная Осетия-Алания *.*. Гацоева, представителей Управления по делам миграции Министерства внутренних дел Республики Северная Осетия-Алания *.*. Кулумбегова, *.*. Овсепян,

руководствуясь статьей 1011 (часть 5) Конституции Республики Северная Осетия-Алания, частями третьей и восьмой статьи 3, статьями 21, 56, 80, 81 и 83 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания “О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания“,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 (в части размера субсидии), пункта 15 Положения
о порядке предоставления безвозмездных субсидий на обустройство в Республике Северная Осетия-Алания и возвращение в места прежнего проживания беженцев и вынужденных переселенцев, пострадавших в результате грузино-осетинского конфликта 1991 года и временно проживающих в санаториях “Осетия“ и “Редант“, утвержденного постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 21 февраля 2000 года N 43 “О мерах по ускорению процесса отселения беженцев и вынужденных переселенцев из аварийных зданий санаториев “Осетия“ и “Редант“.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки *.*. Саджая на нарушение ее конституционных прав абзацем вторым пункта 2 (в части размера субсидии) и пунктом 15 Положения о порядке предоставления безвозмездных субсидий на обустройство в Республике Северная Осетия-Алания и возвращение в места прежнего проживания беженцев и вынужденных переселенцев, пострадавших в результате грузино-осетинского конфликта 1991 года и временно проживающих в санаториях “Осетия“ и “Редант“, утвержденного постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 21 февраля 2000 года N 43 “О мерах по ускорению процесса отселения беженцев и вынужденных переселенцев из аварийных зданий санаториев “Осетия“ и “Редант“.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Северная Осетия-Алания оспариваемые заявителем положения.

Заслушав сообщение судьи - докладчика *.*. Батаевой, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания

установил:

Целевым назначением предоставляемой безвозмездной субсидии было жилищное обустройство названных категорий лиц посредством строительства жилья или приобретения квартир (иного индивидуального жилья). При этом размер безвозмездной субсидии был установлен в зависимости от того, обустраивается ли беженец или вынужденный переселенец на территории Республики Северная Осетия-Алания или же возвращается в места прежнего проживания, т.е. во внутренние районы Грузии или
в Республику Южная Осетия. В первом случае размер субсидии составлял 15 тысяч рублей с одновременным наделением названных категорий лиц земельными участками; во втором - размер субсидии был соотнесен с числом членов семьи, то есть на семью, состоящую из одного человека, субсидия предоставлялась в размере 30 тыс. рублей, из двух человек - 40 тыс. рублей, из трех и более человек - 50 тыс. рублей (абзац третий пункта 2 оспариваемого Положения). Было также установлено, что беженцы и вынужденные переселенцы, получившие субсидии, снимаются с учета как нуждающиеся в улучшении жилищных условий, утрачивают право на проживание по месту временного размещения и за день до получения субсидии обязаны освободить занимаемые ими места временного размещения (пункт 15).

Из обращения *.*. Саджая следует, что оспариваемым Положением были нарушены конституционные права беженцев и вынужденных переселенцев, обустраивающихся на территории Республики Северная Осетия-Алания, а именно право на жилище (статья 40 Конституции Республики Северная Осетия-Алания), гарантированное статьей 18 Конституции Республики Северная Осетия-Алания, так как, получив предоставленную субсидию и земельный участок, беженцы и вынужденные переселенцы, размещенные временно в санаториях “Осетия“ и “Редант“, были выселены за день до получения субсидии из занимаемых жилых помещений без предоставления иного временного жилья и исключены из списков нуждающихся в улучшении жилищных условий. При этом размер субсидии в силу его недостаточности не позволял приобрести (построить) жилье.

В соответствии со статьей 56 Конституционного Закона Республики Северная Осетия-Алания “О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания“ Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в той части акта, конституционность которого подвергается сомнению.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему
делу являются оспариваемые гражданкой Саджая *.*. пункты 2 и 15 Положения о порядке предоставления безвозмездных субсидий на обустройство в Республике Северная Осетия-Алания и возвращение в места прежнего проживания беженцев и вынужденных переселенцев, пострадавших в результате грузино-осетинского конфликта 1991 года и временно проживающих в санаториях “Осетия“ и “Редант“, утвержденного постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 21 февраля 2000 года N 43, в части установления размера безвозмездных субсидий, предоставляемых беженцам и вынужденным переселенцам, обустраивающимся на территории Республики Северная Осетия-Алания; в части требования предварительного освобождения мест временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев за один день до получения субсидий; в части снятия с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий вынужденных переселенцев, получивших субсидии для обустройства на территории Республики Северная Осетия-Алания.

В Республике Северная Осетия-Алания признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, Конституции Российской Федерации и в соответствии с Конституцией Республики Северная Осетия-Алания (статья 18 Конституции Республики Северная Осетия-Алания).

Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года установлено, что каждый человек имеет право на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище (часть 1 статьи 11).

В соответствии со статьей 21 Конвенции “О статусе беженцев“ от 28 июля 1951 года Российская Федерация приняла на себя обязательство в жилищном вопросе “предоставлять беженцам, законно проживающим на ее территории, возможно более благоприятное правовое положение, не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах“.

В соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993 года N 4528-1 “О беженцах“ беженцем
признается лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений (пункт 1 части 1 статьи 1). Государство обязано обеспечивать лицам, признанным беженцами, медицинскую и лекарственную помощь наравне с гражданами Российской Федерации (пункт 7 части 1 статьи 8), социальную защиту, в том числе социальное обеспечение, наравне с гражданами Российской Федерации (пункт 10 части 1 статьи 8) и гарантировать иные права, предусмотренные законом.

Вместе с тем, учитывая, что беженец не является гражданином Российской Федерации, а его нахождение в статусе беженца носит временный характер (лицо признается беженцем на срок до трех лет), государство, которое предоставило ему названный статус, не обязано обеспечивать ему тот же объем права на жилище, какой обеспечивается гражданам Российской Федерации, в частности, не обязано предоставить жилье бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального и других фондов (часть 3 статьи 40 Конституции Республики Северная Осетия-Алания). Согласно пункту 6 статьи 8 Закона “О беженцах“ государство обязано лишь предоставить беженцу временное жилое помещение на праве пользования в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, из фонда жилья для временного размещения, поселения. Не предусматривается также обязанность государства обеспечивать беженцев в период пребывания их в
этом статусе денежными средствами в виде субсидий (ссуд) для постоянного жилищного обустройства. Таким образом, предоставив субсидии беженцам, как обустраивающимся на территории Республики Северная Осетия-Алания, так и возвращающимся в места прежнего проживания (во внутренние районы Грузии или в Республику Южная Осетия), Республика Северная Осетия-Алания усилила тем самым гарантии социальной защиты указанных категорий лиц по сравнению с гарантиями, содержащимися не только в федеральном законодательстве, но и в международных актах.

Следовательно, абзац второй пункта 2 оспариваемого Положения в части размера субсидий, предоставляемых беженцам, обустраивающимся на территории Республики Северная Осетия-Алания, не противоречит конституционным положениям права на жилище, поскольку само по себе предоставление субсидий на жилищное обустройство лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, выходит за пределы гарантий, обеспечивающих право на жилище этим лицам.

Согласно Федеральному закону от 19 февраля 1993 года N 4530-1 “О вынужденных переселенцах“ вынужденным переселенцем признается гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка (статья 1). В силу указанных обстоятельств между государством Российской Федерацией и вынужденным переселенцем как гражданином Российской Федерации возникают особые правоотношения, в рамках которых государство оказывает ему содействие в обустройстве на новом месте жительства и компенсирует утрату жилья и иного имущества. Предоставление вынужденному переселенцу, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство (приобретение) жилья
осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации только за счет расходных обязательств Российской Федерации (пункт 1 статьи 12 Закона). Между тем, отселение беженцев и вынужденных переселенцев из санаториев “Осетия“ и “Редант“ производилось в экстренном порядке в силу аварийности зданий, представляющих угрозу для жизни временно размещенных в них лиц. Не имея федеральных источников финансирования, с целью ускорения процесса отселения, Правительство Республики Северная Осетия-Алания перечислило на реализацию Постановления N 43 от 21 февраля 2000 года денежные средства из резервного фонда. Исходя из этого, размер субсидий, предоставленных обустраивающимся на территории Республики Северная Осетия-Алания вынужденным переселенцам, был рассчитан из собственных финансовых возможностей Республики Северная Осетия-Алания.

При этом получение предоставленной субсидии не было обязанностью вынужденных переселенцев. Отказавшись от получения субсидий, вынужденные переселенцы сохраняли право на все иные виды государственной помощи, предусмотренные федеральным законодательством, в том числе на предоставление им жилья бесплатно как лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий при отсутствии возможности самостоятельного жилищного обустройства.

Именно такая правовая позиция, сохраняющая свою силу в настоящее время, была изложена в Постановлении Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 15 июля 2003 года по делу о проверке конституционности положений пункта 1 постановления Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 18 октября 2002 года N 250 “Об использовании средств, выделенных из федерального бюджета на жилищное обустройство беженцев и вынужденных переселенцев из Республики Грузия“ и пункта 5 утвержденного данным постановлением Порядка выплаты денежных средств на жилищное обустройство беженцев и вынужденных переселенцев из Республики Грузия, отселяемых из арендуемых и иных приспособленных помещений.

Таким образом, право на жилище вынужденных переселенцев из Республики Грузия, обустраивающихся на территории Республики Северная Осетия-Алания,
положениями оспариваемого акта в части размера предоставляемых субсидий не было умалено, так как вынужденный переселенец мог реализовать это право двумя способами: получив субсидию, использовать ее на строительство (приобретение) жилья за доступную плату, либо, отказавшись от получения субсидии, ожидать предоставления ему жилья бесплатно как лицу, состоящему на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены семьи имеют право на “пользование жилым помещением, предоставляемым в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, из фонда жилья для временного поселения“ (пункт 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 19 февраля 1993 года N 4528-1 “О беженцах“).

Фонд жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и членов их семей, представляет собой совокупность жилых помещений, включая жилые дома, квартиры, общежития и другие жилые помещения. Формирование фонда жилья осуществляется путем приобретения, строительства или аренды жилых помещений за счет средств федерального бюджета, а также за счет средств, направляемых из других источников. Фонд жилья для временного поселения, за исключением арендуемых жилых помещений, является федеральной собственностью и находится в оперативном управлении соответствующего территориального органа по вопросам миграции (пункт 1 и 2 статьи 11 Федерального закона).

Жилые помещения из фонда жилья предоставляются лицам, признанным беженцами, если они и члены их семей не имеют жилого помещения, предоставленного им по договору найма или принадлежащего им на праве собственности на территории РФ, т.е. лицам, не сумевшим самостоятельно обустроиться. В этом случае территориальный орган по вопросам миграции предоставляет беженцу и членам его семьи жилое помещение из фонда жилья для временного поселения беженцев по нормам, установленным жилищным законодательством для общежитий, и на срок, не
превышающий срока действия статуса беженца, на основании заключенного договора.

При этом законодательством Российской Федерации установлен исчерпывающий перечень оснований для досрочного расторжения договора найма. Данный перечень включает заявление нанимателя, решение комиссии в случае: утраты или лишения статуса беженца; получения (приобретения или найма) другого жилья или завершения строительства индивидуального жилья, отсутствия (неиспользования предоставленного жилого помещения) без уважительных причин свыше 6 месяцев, выявления в предоставленных документах не соответствующих действительности сведений, послуживших основанием для предоставления жилья; решение суда в случае возникновения спора (пункт 34 Положения о фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 09.04.2001 N 275). Из этого следует, что лицо, признанное беженцем, и члены его семьи утрачивают право на пользование жилым помещением из фонда жилья для временного поселения только в случае фактического получения (приобретения), найма другого жилья или завершения строительства индивидуального жилья (абзац 2 пункта 6 части 1 статьи 8 Закона “О беженцах“). Такая гарантия права на жилище соответствует правовому смыслу части 1 статьи 40 Конституции Республики Северная Осетия-Алания, в соответствии с которой “никто не может быть произвольно лишен жилища“. Следовательно, беженцы, выселенные из зданий санаториев “Осетия“ и “Редант“ в силу их аварийности и не имеющие возможности самостоятельного жилищного обустройства, могли быть лишены права на пользование жилыми помещениями в местах временного поселения (размещения) только при условии предоставления им другого временного жилого помещения или до самостоятельного жилищного обустройства (приобретения, найма другого жилья, либо окончания строительства индивидуального жилья).

Таким образом, требование, установленное пунктом 15 Положения о порядке предоставления безвозмездных субсидий на обустройство в Республике Северная Осетия-Алания и возвращение
в места прежнего проживания беженцев и вынужденных переселенцев, пострадавших в результате грузино-осетинского конфликта 1991 года и временно проживающих в санаториях “Осетия“ и “Редант“, в части освобождения занимаемых беженцами мест временного размещения за день до получения ими субсидий не соответствует части 1 статьи 40 Конституции Республики Северная Осетия-Алания.

Исходя из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в Постановлении от 21 ноября 2002 года (N 15-П), правовое государство, каковым является Российская Федерация, может признаваться по самой своей сути таковым лишь при условии, что оно обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов. И если государство, в случае возникновения где-либо на его территории экстраординарных ситуаций, не может своевременно справиться с нарушением режима правовой безопасности, оно обязано посредством дополнительных мер обеспечить своим гражданам условия для ресоциализации и восстановления нарушенных прав.

Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4530-1 “О вынужденных переселенцах“, конкретизируя применительно к гражданам - вынужденным переселенцам обязанности государства по восстановлению их нарушенного права на жилище, предусматривает систему мер по обеспечению этих граждан жильем. В частности, государство обязано при отсутствии у вынужденного переселенца возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории Российской Федерации направить его на проживание в центр временного размещения либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев. Наряду с этим, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий включают вынужденного переселенца, в соответствии с жилищным законодательством, в список граждан на получение жилья, строительство (приобретение) которого осуществляется за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъектов Российской Федерации и средств местного бюджета, независимо от срока проживания в данной местности; оказывают вынужденному переселенцу помощь при вступлении в жилищный кооператив, помощь в индивидуальном жилищном строительстве, включая предоставление (приобретение) земельного участка и приобретение строительных материалов; предоставляют вынужденному переселенцу, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, безвозмездные субсидии на строительство (приобретение) жилья в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункты 2, 3, 4 части 1 статьи 7 Закона). При этом, согласно части 3 статьи 6 вынужденный переселенец утрачивает право на проживание в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев лишь при получении (приобретении) другого жилья или при завершении строительства индивидуального жилья, при утрате или при лишении статуса вынужденного переселенца, а также в случае, если он отсутствует без уважительных причин свыше 6 месяцев. Из совокупности изложенных положений Закона Российской Федерации “О вынужденных переселенцах“ вытекает, что вынужденный переселенец реализует свое конституционное право на жилище с момента завершения строительства, получения (приобретения) жилья и не может быть лишен права на проживание в местах временного размещения до наступления указанного момента, независимо от факта получения субсидии.

Имея в виду исключительность ситуации (аварийность зданий), в связи с которой происходило отселение вынужденных переселенцев и членов их семей, временно размещенных в санаториях “Осетия“ и “Редант“, лишение их права проживать в указанных жилых помещениях было допустимо, но только при условии предоставления иного временного жилья вынужденным переселенцам, не имевшим возможности самостоятельно обустроиться на новом месте жительства.

Таким образом, введение Правительством Республики Северная Осетия-Алания (пункт 15 оспариваемого Положения) ограничительного требования за один день до получения субсидии освободить ранее занимаемое на законном основании временное жилье без предоставления другого временного жилья или до самостоятельного жилищного обустройства вынужденного переселенца недопустимо. Оно препятствует созданию жилищных условий, необходимых для компенсации вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан вынужденным переселением, что противоречит положениям статей 18, 20 и части 1 статьи 40 Конституции Республики Северная Осетия-Алания, нарушает конституционные принципы справедливости, равенства всех перед законом и не соответствует конституционно значимым целям.

Конституционное право на жилище предполагает создание условий для его осуществления органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе предоставление жилья бесплатно или за доступную плату из государственного и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище (статья 40 Конституции Российской Федерации, статья 40 Конституции Республики Северная Осетия-Алания). Реализация этого права может сопровождаться определенными требованиями, закрепленными в законодательных нормах.

Согласно статье 72 (пункт “к“ части 1) Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и включает в себя федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Жилищные правоотношения в период действия Постановления Правительства Республики Северная Осетия-Алания N 43 от 21 февраля 2000 года, утвердившего оспариваемое Положение (в части снятия с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий вынужденных переселенцев, обустраивающихся на территории Республики Северная Осетия-Алания при получении ими субсидий и наделении их земельными участками), регулировались Жилищным кодексом РСФСР состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий сохранялось за ними до получения жилого помещения.

Перечень оснований для снятия граждан с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий, установленный частью 2 статьи 32 ЖК РСФСР, являлся исчерпывающим. Данным перечнем не предусматривается такое основание как получение лицом, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, субсидии для жилищного обустройства или наделение его земельным участком. Из этого следует, что введением пунктом 15 оспариваемого Положения требования о снятии с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий вынужденных переселенцев, обустраивающихся на территории Республики Северная Осетия-Алания при условии получения ими безвозмездных субсидий и наделения их земельными участками, было установлено дополнительное основание, не предусмотренное статьей 32 Жилищного кодекса РСФСР.

Введение ограничительного требования, не обусловленного конституционно - значимыми целями, умаляющего право на жилище вынужденных переселенцев как граждан Российской Федерации, противоречит конституционному праву равенства всех перед законом, а также принципу недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (статьи 20, 40, статьи 55 (часть 2) Конституции Республики Северная Осетия-Алания).

Таким образом, пунктом 15 Положения о порядке предоставления безвозмездных субсидий на обустройство в Республике Северная Осетия-Алания и возвращение в места прежнего проживания беженцев и вынужденных переселенцев, пострадавших в результате грузино-осетинского конфликта 1991 года и временно проживающих в санаториях “Осетия“ и “Редант“, утвержденного постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 21 февраля 2000 года N 43, согласно которому вынужденные переселенцы, обустраивающиеся на территории Республики Северная Осетия-Алания, в случае получения субсидий и наделения их земельными участками подлежали снятию с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий, были нарушены конституционные права граждан, гарантированные статьями 18, 20, 40, 55 (часть 2), 63 (часть 1) Конституции Республики Северная Осетия-Алания.

На основании изложенного и руководствуясь частью 3 статьи 3, статьями 55, 56, 70, 80, 81, 83 и 84 Конституционного Закона Республики Северная Осетия-Алания “О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания“, Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания

постановил:

Конституционный Суд

Республики Северная Осетия-Алания