Судебная практика

Часть 7 статьи 6 Закона Саратовской области от 02.08.2007 N 150-ЗСО “Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области“ признана недействующей, поскольку, устанавливая годичный срок предоставления жилого помещения, не только противоречит федеральному законодательству, но и ограничивает право указанных детей на предоставление им жилых помещений. Решение от 07 ноября 2007 года. Саратовская область.

Саратовский областной суд в составе:

Председательствующего судьи *.*. В.

при секретаре *.*. Н.,

рассмотрев 7 ноября 2007 года в г. Саратове в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Саратовской области о признании недействующей части 7 статьи 6 Закона Саратовской области от 2 августа 2007 г. N 150-ЗСО “Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области“,

установил:

25 июля 2007 г. Саратовской областной Думой принят и 2 августа 2007 г. Губернатором Саратовской области подписан Закон Саратовской области N 150-ЗСО “Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, в Саратовской области“ (далее Закон).

Закон официально опубликован в Саратовской областной газете от 14 августа 2007 г. N 145 (1919).

Пунктом 7 статьи 6 Закона, предусмотрено, что детям-сиротам, и детям оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, прекращения опеки (попечительства), а также окончания службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, жилые помещения по договору социального найма из государственного жилищного фонда области предоставляются не позднее одного года со дня утверждения списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которым жилые помещения предоставляются по Договорам социального найма из государственного жилищного фонда области (далее Список).

Прокурор Саратовской области обратился в Саратовский областной суд в защиту прав, свобод и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с заявлением о признании указанной нормы недействующей со дня принятия Закона.

В обоснование требований сослался на то, что в соответствии с частью 2 статьи 8 Федерального закона “О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“ от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ и пунктом 2 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса РФ дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, и лица из их числа, обеспечиваются жильем непосредственно после окончания пребывания в соответствующем учреждении, приемной семье и окончания службы в Вооруженных Силах РФ.

Оспариваемая
норма Закона устанавливает не предусмотренный федеральным законодательством срок предоставления жилого помещения - не позднее одного года со дня утверждения списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которым жилые помещения предоставляются по договорам социального найма из государственного жилищного фонда области. Она допускает возможность не предоставления указанной категории граждан жилого помещения после наступления предусмотренного федеральным законодательством момента возникновения право на его получение (непосредственно после окончания пребывания в соответствующем учреждении, приемной семье или окончания службы в Вооруженных Силах РФ).

При таком порядке предоставления жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из их числа, существует опасность недопустимого в правовом государстве произвольного усмотрения органов исполнительной власти в сфере реализации жилищных прав указанной категории граждан, в рамках предусмотренного им годичного срока предоставления жилого помещения.

По мнению прокурора, предусмотренный оспариваемой нормой Закона порядок предоставления жилых помещений по договорам найма в части сроков предоставления жилья противоречит федеральному законодательству и нарушает права и законные интересы детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.

Участвующие в судебном заседании по доверенностям представители прокуратуры Саратовской области *.*. Б. и *.*. А. просят заявление прокурора Саратовской области удовлетворить по основаниям и доводам, изложенным в нем.

Представитель Саратовской областной Думы по доверенности *.*. А. и представитель Губернатора Саратовской области *.*. И. с заявленными прокурором требованиями не согласились, просили в удовлетворении заявления отказать, сославшись на то, что оспариваемая норма, принята Саратовской областной Думой в пределах предоставленных полномочий и федеральному законодательству не противоречит.

Выслушав представителей прокуратуры Саратовской области *.*. Б. и *.*. А., представителя Саратовской областной Думы *.*.
А., представитель Губернатора Саратовской области *.*. И., изучив материалы дела, оценив в соответствии со статьей 67 ГПК РФ представленные по делу доказательства в их совокупности, суд находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пунктов “ж“ и “к“ части 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится защита детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство.

В соответствии с требованиями частей 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом “б“ части 1 статьи 5 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с последующими изменениями) предусмотрено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Пункт 24 части 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ устанавливает, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей.

Дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, на имущество и жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации (абзац 3 части 1 статьи 8 Федерального закона “О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“ от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ.

Таким образом, регулирование отношений по обеспечению дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является предметом совместного ведения Российской Федерации и Саратовской области и осуществляется законами и иными нормативными актами Саратовской области, которые не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 8 Федерального закона “О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“ дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

В силу пункта 2 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса РФ вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки
(попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы Российской Федерации.

По смыслу закона внеочередное предоставление жилого помещения не предусматривает какого-либо срока, в течение которого оно может быть или не может быть предоставлено.

Анализ изложенного дает основания для вывода о том, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа этих детей, не имеющим закрепленного жилого помещения, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди и непосредственно по окончании пребывания в образовательном учреждении и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

Оспариваемая норма устанавливает, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа этих детей, жилые помещения по договору социального найма из государственного жилищного фонда области предоставляются не позднее одного года со дня утверждения Списка.

Таким образом, областной законодатель фактически установил срок, до истечения которого допускается возможность не предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа этих детей, жилых помещений по договору социального найма из государственного жилищного фонда области, а также начало течения данного срока - день утверждения Списка, что не только находится в противоречии с требованиями федерального законодательства, но и ограничивает право вышеуказанных детей на предоставление им жилых помещений непосредственно по окончании пребывания в образовательном учреждении и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в
приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 6 Закона уполномоченный государственный орган в сфере жилищных отношений утверждает Список в год предоставления жилого помещения.

Между тем из анализа содержания остальных положений статьи 6 и других норм Закона, нельзя сделать вывод о том, что годом предоставления жилого помещения, указанным в пункте 5 части 2 статьи 6 Закона, является год окончания пребывания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, прекращения опеки (попечительства), год окончания ими службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или год их возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

Представитель Саратовской областной Думы *.*. А. и представитель Губернатора Саратовской области *.*. И. пояснили, что в настоящее время порядок и сроки утверждения Списка ни Законом, ни иным нормативным правовым актом Саратовской области не регулируются.

При таких обстоятельствах указание в части 7 статьи 6 Закона на то, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа этих детей, жилые помещения по договору социального найма из государственного жилищного фонда области предоставляются со дня утверждения Списка, свидетельствует о неопределенности срока предоставления жилого помещения, поскольку день его утверждения, от которого исчисляется этот срок, не определен. Не ясно и то, каким образом день утверждения Списка соотносится со сроком предоставления вышеуказанной категории детей, указанным в федеральном
законодательстве (по окончании пребывания в образовательном учреждении и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы).

В постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П Конституционный Суд РФ указал, что нарушения требований определенности, ясности, недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведут к произволу, а значит к нарушению конституционных принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования.

Доводы представителя Саратовской областной Думы *.*. А. и представителя Губернатора Саратовской области *.*. И. о том, что оспариваемая норма не противоречит федеральному законодательству, оно не предусматривает того, что дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, и лица из их числа обеспечиваются жилыми помещениями непосредственно после окончания пребывания в соответствующем учреждении, окончании службы в Вооруженных Силах РФ либо возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, являются несостоятельными, поскольку основаны как на неправильном толковании названных норм федерального законодательства, так и опровергаются их содержанием.

Их доводы о том, что оспариваемая норма принята Саратовской областной Думой в пределах компетенции, предоставленной ей федеральным законодательством, в связи с чем, ему не противоречит, неубедительны.

Оспариваемая норма регулирует вопросы, отнесенные к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, она не может противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Судом же установлено, что
данная норма находится в противоречии с федеральным законодательством, и тем самым была принята Саратовской областной Думой с превышением полномочий, предоставленных ей данным законодательством.

Нельзя признать состоятельными доводы представителя Саратовской областной Думы *.*. А. и представителя Губернатора Саратовской области *.*. И. и о том, что оспариваемая норма является дополнительной гарантией прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на получение жилого помещения вне очереди.

Как было указано выше в решении, оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству и не отвечает вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы. Исходя из этого, ее нельзя считать дополнительной гарантией прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на получение жилого помещения.

В силу части 1 статьи 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт.

Доказательств, подтверждающих законность оспариваемой нормы, ее соответствие требованиям правовой определенности, представитель Саратовской областной Думы *.*. А. и представитель Губернатора Саратовской области *.*. И. суду не представили.

Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку установлено, что часть 7 статьи 6 Закона, оцениваемая в системе действующего правового регулирования, не отвечает вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, противоречит абзацу 2 части 1 статьи 8
Федерального закона “О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“, пункту 2 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса РФ, имеющим большую юридическую силу, по основаниям, приведенным в настоящем решении, суд признает ее недействующей со дня вступления данного решения в законную силу.

Приходя к выводу о признании оспариваемой нормы недействующей не со дня ее принятия, а со дня вступления решения суда в законную силу, суд учитывал следующее.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пункта 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти“, нормативные правовые акты признаются недействующими и не влекущими правовых последствий со дня их издания, если они изданы органом при отсутствии соответствующих полномочий или не были опубликованы для всеобщего сведения либо не были зарегистрированы, когда опубликование или государственная регистрация являлись обязательными.

Из материалов дела усматривается, что нормативный правовой акт, норма которого оспаривается прокурором, принят Саратовской областной Думой, то есть органом полномочным принимать такие нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации. Он официально опубликован для всеобщего сведения и его обязательная государственная регистрация действующим законодательством не предусмотрена.

С учетом изложенного, принимая во внимание объяснения представителя Саратовской областной Думы *.*. А. и представителя Губернатора Саратовской области *.*. И. о том, что оспариваемая норма до рассмотрения дела судом в течение определенного времени применялась, следовательно, действовала, оснований признавать ее недействующей со дня принятия или иного времени, не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194 - 199 и частью 2 статьи 253 ГПК РФ, суд

решил:

признать часть 7 статьи 6 Закона Саратовской области от 2 августа 2007 г. N 150-ЗСО “Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области“, недействующей со дня вступления данного решения в законную силу.

Решение после вступления в законную силу в соответствии со статьей 35 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации“ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 подлежит опубликованию Саратовской областной Думой в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован вышеуказанный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его принятия судом в окончательной форме.

Председательствующий

*.*. И.