Судебная практика

Решение от 06 июля 2011 года № А60-10952/2011. По делу А60-10952/2011. Свердловская область.

Решение

г. Екатеринбург

06 июля 2011 года Дело №А60-10952/2011

Резолютивная часть решения объявлена 05 июля 2011 года.

Полный текст решения изготовлен 06 июля 2011 года.

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи *.*. Хомяковой при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания *.*. Будалиной рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению

Администрации города Нижний Тагил

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

о признании недействительным решения и незаконным предписания антимонопольного органа

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Муниципальное учреждение «Служба заказчика городского хозяйства», Общество с ограниченной ответственностью «Комбинат специализированных услуг»; ОО «Реквием»; ООО «Копи» и Комитет по управлению имуществом,

при участии в судебном заседании:

от заинтересованного лица –
*.*. Бокша, главный специалист-эксперт, по доверенности от 01.07.2010 г.;

от третьего лица (Муниципальное учреждение «Служба заказчика городского хозяйства») – *.*. Вересова, доверенность от 27.06.11г.

Заявитель и остальные третьи лица в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.

Заявитель направил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие. Ходатайство удовлетворено.

Процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.

Администрация города Нижний Тагил (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее -Свердловское УФАС России; антимонопольный орган) от 02.03.2011 г. по делу № 45.

Заинтересованное лицо представило отзыв, с заявленными требованиями согласно, ссылаясь на законность оспариваемого решения и предписания.

Третьи лица отзывы суду не представили.

Рассмотрев материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, арбитражный

суд

Установил:

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области по делу № 45 от 15.02.2011 г. признан факт нарушения Администрацией города Нижний Тагил ч. 1 и ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося:

в бездействии в части не создания специализированной службы по вопросам похоронного дела (п. 2 ст. 25 Закона о погребении) и определения качества услуг, предоставляемых по гарантированному перечню (п. 2 ст. 9 Закона о погребении), чем предоставлены преимущества хозяйствующим субъектам на рынке услуг по погребению, в части оказания ими услуг по погребению, предоставление которых гарантированно на безвозмездной основе, на возмездной основе и не по установленной Постановлением Администрации города Нижний Тагил
от 02.03.2009 № 210 стоимости;

в согласовании Положения о порядке оказания платных услуг, выполняемых МУ «Служба заказчика городского хозяйства» от 14.04.2010. ограничивающего возможность осуществления хозяйствующими субъектами деятельности в сфере предоставления ритуальных услуг необходимостью оплаты получения разрешений и согласований у МУ «Служба заказчика городского хозяйства»;

в утверждении Устава МУ «Служба заказчика городского хозяйства» от 19.12.2008 г., наделяющего последнее контрольными функциями в сфере городского коммунального хозяйства, ритуальных услуг и погребения, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Администрации города Нижний Тагил также выдано предписание по делу № 45 от 02.03.2010 г., которым предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства, а именно:

Привести в срок до 20 апреля 2011 года:

акты, регулирующие сферу по организации похорон и представлению связанных с ними услуг, в соответствие с требованиями законодательства о погребении и похоронном деле и антимонопольного законодательства;

Устав МУ «Служба заказчика городского хозяйства» от 19.12.2008, в части исключения контрольных функций.

Определить качество услуг по погребению, в соответствии с требованиями статьи 9 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Администрации также предписано информировать Свердловское УФАС России об исполнении предписания до 27 апреля 2011 года.

По заявлению Администрации 07.04.2011г. Управлением Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области вынесено определение о разъяснении данного предписания.

Полагая, что указанные Решение и предписание не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушают права и интересы заявителя, последний обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд полагает, что заявленные требования удовлетворению не подлежат, при этом исходит из следующего.

В соответствии с пп. 23 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее
– ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Данные правовые принципы закреплены в Уставе города Нижний Тагил в п. 23 ст. 5. Реализация их относится к компетенции Администрации города Нижний Тагил (п. 23 ст. 29 Устава).

Решение вопроса местного значения - содержание мест захоронения (земельных участков) (п. 23 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении) относится к полномочиям органов местного самоуправления, и возможно, согласно п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона о местном самоуправлении, путем:

создания и финансирования муниципальных учреждений (ст. 70 БК РФ);

размещения муниципального заказа (ст. 72 БК РФ) в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов).

В силу ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В случае невозможности организовать содержание кладбища собственными силами, орган местного самоуправления должен разместить муниципальный заказ в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд».

В п. 1 и п. 2 ст. 10 указанного Закона предусмотрено, что во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов (в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме), за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» под погребением понимаются обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям.

Исходя из данного определения, к услугам по погребению относятся все услуги, связанные с выполнением обрядовых действий по захоронению.

Согласно ч. 2 ст. 25 данного закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления, которые обязаны создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела, которые осуществляют погребение умершего и оказывают услуги по погребению.

Пунктом 2 ст. 29 указанного закона предусмотрено, что порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Статьей 6 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из названных в ст. 5 Закона о похоронном деле лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Статья 10 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

Следовательно, указанный Закон предусматривает как безвозмездное оказание
ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, а также с органами государственной власти субъектов РФ и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы (ч. 3 ст. 9 Закона);

Таким образом, исходя из положений Закона о погребении, органами местного самоуправления города Нижний Тагил должна быть создана специализированная служба по вопросам похоронного дела, на которую возлагается обязанность оказания услуг по гарантированному перечню на безвозмездной основе (ст. 9 Закона о погребении).

Кроме того, органы местного самоуправления должны установить требования к качеству услуг по погребению, предоставляемых населению в соответствии с гарантированным перечнем и стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению.

Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления (ч. 1 ст. 9);

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (пп. «д» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314).

В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон
№ 210-ФЗ, принят ГД ФС РФ 07.07.2010, вступил в силу 30.07.2010), под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом о местном самоуправлении и уставами муниципальных образований.

Государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением случаев отдельных случаев (ст. 8 Закона № 210-ФЗ).

Согласно ст. 6, ст. 69.2 БК РФ под государственными (муниципальными) услугами понимаются услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными некоммерческими организациями.

В соответствии со ст. 69 БК РФ к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов.

Согласно ст. 69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на:

обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений (ст. 70 БК РФ);

предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию, ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам (ст. 78.1 БК РФ);

закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетных учреждений). В том числе в целях оказания государственных (муниципальных) услуг (ст. 72 БК РФ).

Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ), которое в соответствии с ч. 2 ст. 69.2 БК РФ
используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать:

определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

порядок оказания соответствующих услуг;

предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).

Цена в договоре возмездного оказания услуг (подряда) согласно п. 2 ст. 709 и ст. 783 ГК РФ включает компенсацию издержек исполнителя (подрядчика) и причитающееся ему вознаграждение.

Между тем, расчет платы за оказание государственных услуг включает в себя затраты на оказание услуг, на организационно-технические и иные мероприятия, необходимые для обеспечения оказания платной услуги, и не может превышать экономически обоснованные расходы на оказание платной услуги (п. 3 Постановления Правительства РФ от 02.12.2009 № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг», п. 1 Методических рекомендаций, утв. Приказом Минфина РФ от 22.10.2009 № 105н), то есть вознаграждение в рамках оказания государственной (муниципальной) услуги должно быть исключено.

В соответствии с Законом о погребении Администрацией г. Нижний Тагил принято Постановление от 02.03.2009 г. № 210 «Об утверждении стоимости услуг по погребению, предоставляемых, согласно гарантированному перечню услуг по погребению, на территории города Нижний Тагил», которым стоимость услуг (гарантированный перечень) установлена в размере 4600 руб., в том числе:

оформление документов, необходимых для погребения - бесплатно;

предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения (кремации)
- 1186,8 руб.;

перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий) в соответствии с заказом (катафалк, бригада санитаров) - 975,2 руб. (при кремации - 538,2 руб.;

погребение (могила, стоимость бригады по погребению или стоимость кремации и урны) - 2438,0 руб. (при кремации - 2875,0 руб.);

Следовательно, в договорах на оказание ритуальных услуг, не должно предусматриваться возмещение услуг, совпадающих по своему содержанию с услугами по гарантированному перечню.

Как следует из материалов дела, комиссией антимонопольного органа при рассмотрении дела № 45 установлено, что хозяйствующие субъекты, оказывающие ритуальные услуги на территории города Нижний Тагил, фактически выполняют функции специализированной службы по вопросам похоронного дела (по гарантированному перечню), и оказывают платные услуги населению в сфере похоронного дела (предпохоронная подготовка умерших, оформление документов, перевозка умерших (в т.ч. и безродных), копка могил, захоронение, кремация (в том числе и по гарантированному перечню).

Один из хозяйствующих субъектов (ООО «Копи») осуществляет ведение книги по учету мест захоронений и отводит места под захоронения на территории муниципального кладбища п. Рудник III Интернационала, а также следит за порядком на кладбище (уборка кладбища).

В соответствии Уставом МУ «Служба заказчика городского хозяйства» (утв. 19.12.2008, далее - Устав) его учредителем является Комитет по городскому хозяйству Администрации города Нижний Тагил.

Согласно п. 11 Устава МУ «Служба заказчика городского хозяйства» создано в целях:

осуществления функций муниципального заказчика для реализации вопросов местного значения;

выполнения функций получателя бюджетных средств по финансированию вопросов местного значения и контролю за целевым использованием бюджетных средств.

Пунктом 13 Устава определен перечень видов деятельности учреждения, в том числе:

исполнение функций муниципального заказчика в сфере городского коммунального хозяйства;

исполнение функций муниципального заказчика по вопросам содержания и эксплуатации кладбищ;

осуществление контрольных
функций на кладбищах;

формирование единой городской базы данных, предоставление сведений заинтересованным лицам по умершим, захороненным и иным вопросам погребения и похоронного дела, ведение документов и предоставление отчетности по ней;

контроль учета захоронений;

контроль за качеством и полнотой исполнения работ, оказания услуг по эксплуатационному содержанию кладбищ.

Исходя из содержания п. 2 ст. 4 Закона о размещении заказов, функции по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков могут осуществлять органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков (далее - уполномоченные органы).

При этом уполномоченные органы не могут быть наделены правом подписания муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

МУ «Служба заказчика городского хозяйства» не является органом местного самоуправления, однако, согласно Уставу, наделена полномочиями уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков органа.

Антимонопольным органом установлено, что Администрацией г. Нижний Тагил согласовано Положение о порядке оказания платных услуг, выполняемых МУ «Служба заказчика городского хозяйства» от 14.04.2010г., ограничивающее возможность осуществления хозяйствующими субъектами деятельности в сфере предоставления ритуальных услуг необходимостью оплаты разрешений и согласований у МУ Служба заказчика городского хозяйства».

Таким образом, указанное Положение в оспариваемой части незаконно создает препятствия для осуществления хозяйствующими субъектами на территории МО г. Нижний Тагил деятельности в сфере предоставления ритуальных услуг.

Кроме того, Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляющим только специализированными организациями, создаваемыми органами местного самоуправления.

Частью 1 статьи 25 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» установлено, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

В соответствии с п. 7 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» под конкуренцией, подразумевается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Из совокупности указанных норм следует, что, данный вид деятельности является конкурентным.

Из анализа содержания ст. 6, ст. 9, ст. 10, ст. 12 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» также следует, что услуги по погребению умерших могут оказываться и иными организациями или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в этой сфере. Специализированные же службы создаются органами местного самоуправления с целью реализации предусмотренных ст. 9 указанного Закона гарантий, которые заключаются в возможности бесплатного получения лицом, взявшим на себя обязанности по погребению, определенного указанной статьей перечня услуг, с последующим возмещением специализированной службе их стоимости в порядке, предусмотренном в п. 3 данной статьи.

Частью 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем экономически, технологически и иным образом необоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар.

Частью 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органом местного самоуправления.

При таких обстоятельствах, принимая их в совокупности, суд приходит к выводу, что антимонопольным органом правомерно сделан вывод о нарушениях заявителем требований действующего антимонопольного законодательства, в частности ч. 1 и ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, и принято оспариваемое Решение.

Согласно п. 5 ч. 1 ст. 49 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» комиссия при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган выдает, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, в частности: о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом, доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

На основании изложенного, Решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 02.03.2011 г. по делу № 45 являются законными и обоснованными, в связи с чем, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

В соответствии с ч. 5 ст. 96 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае отказа в удовлетворении иска, оставления иска без рассмотрения, прекращения производства по делу обеспечительные меры сохраняют свое действие до вступления в законную силу соответствующего судебного акта. После вступления судебного акта в законную силу арбитражный суд по ходатайству лица, участвующего в деле, выносит определение об отмене мер по обеспечению иска или указывает на это в судебных актах об отказе в удовлетворении иска, об оставлении иска без рассмотрения, о прекращении производства по делу.

Соответственно, обеспечительные меры принятые определением от 12.04.2011 г. отменяются со дня вступления решения по настоящему делу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 110, 167-170,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Решил:

В удовлетворении требований Администрации города Нижний Тагил отказать.

Отменить обеспечительные меры принятые определением от 12.04.2011 г. в виде приостановления действия предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 02.03.2011 г. по делу № 45 со дня вступления решения по настоящему делу в законную силу.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы Решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший Решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.

Судья *.*. Хомякова